Правовой статус прокуратуры Российской Федерации: история развития и современное состояние

Необходимость обеспечения адекватного, своевременного и оперативного реагирования на возникающие новые угрозы и вызовы побуждает государство постоянно корректировать место и роль отдельных органов в системе государственной власти, цели их деятельности, задачи и полномочия. Поскольку прокуратура является ключевым звеном в национальном механизме обеспечения законности в стране, вопрос о ее правовом статусе не утрачивает своей актуальности.

С момента основания российской прокуратуры ее правовой статус постоянно совершенствовался. Этот процесс происходил одновременно с динамично развивающейся социальной и политической обстановкой в стране. Прокуратура утрачивала общенадзорные полномочия и даже на несколько лет прекращала свое существование, однако в целях обеспечения законности в стране воссоздавалась вновь.

В результате многочисленных реформ функции и полномочия прокуратуры неоднократно подвергались изменениям. В многочисленных дискуссиях о концептуальных основах правового статуса прокуратуры выработаны различные подходы и научно обоснованные взгляды о месте и роли прокуратуры в системе других государственных органов и правовых институтов.

Обсуждение вопроса о перспективах совершенствования правового статуса российской прокуратуры вызывает необходимость исследования ее истории, выявления особенностей, характеризующих содержание полномочий прокуроров, целей и задач прокуратуры на различных исторических этапах становления российской государственности.

Обзор литературы

В разное время вопросы, касающиеся сущности и содержания правового статуса прокуратуры Российской Федерации, являлись предметом исследований ученых в области прокурорской деятельности. К ним относятся труды О.С. Капи-нус [1], К.И. Амирбекова [2], Т.А.Ашурбекова [7], Н.Н. Карпова [3], Э.Н. Примовой [5], В.Ю. Шобу-хин [6] и другие.

Результаты исследования

В России прокуратура была учреждена Указом Петра I от 12.01.1722 г. [15, с. 8], который устанавливал должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Кроме того, в каждой коллегии Сената установлены должности прокуроров. В соответствии с Указом именным от 27.04.1722 «О должности Генерал-Прокурора» [15, с. 10] на Генерал-Прокурора возлагалась обязанность по проверке соответствия сенатских решений действующим законам. Схожие по своему содержанию задачи стояли и перед прокурорами нижестоящими (Указ именной от 27.04.1722 «О должности прокурора в Коллегиях, Мануфактур и СтатсКонторах, в Магистратах и в надворных судах» [15, с. 13]; Указ именной от 03.09.1733 «О должности прокурора». [15, с. 19]). Как отмечает доктор юридических наук, профессор О.С. Капи-нус, для рассматриваемого этапа истории становления и развития прокуратуры, охватывающего период 1722–1775 гг., характерен статус прокуратуры как надзорного органа, следящего за исполнением законодательных актов [1, с. 22].

В дальнейшем, в период губернской реформы Екатерины II, происходило укрепление правового статуса прокуратуры. В ключевом для реформы правовом акте – Учреждениях для управления губерний Всероссийской империи от 07.11.1775 [15, с. 23] – введены должности губернских про- куроров и губернских стряпчих, на которых возложен надзор за законностью в губерниях.

Порядок осуществления прокурором своих полномочий со временем конкретизировался. Так, в циркулярном ордере от 22.09.1802 Генерал-прокурора Правительствующего Сената, Министра юстиции Российской империи Г.Р. Державина, на губернских прокуроров возложена обязанность по обеспечению законности актов присутственных мест (государственных учреждений). Сенатским указом от 15.12.1802 «О доставлении ведомостей из присутственных мест о делах губернским прокурорам» циркулярный ордер подтвержден и стал обязательным для исполнения1.

На основе рассмотренных правовых актов можно сделать вывод об основной цели создания прокуратуры. Очевидно, что это надзор за исполнением законов. Также определенное внимание обращает на себя тенденция к расширению полномочий в указанной сфере.

Кардинальное изменение ситуации произошло в период Судебной реформы 1864 г. Высочайше утвержденным Учреждением судебных установлений от 20.11.1864 [15, с. 74] были упразднены надзорные полномочия прокуроров (ст. 135). Вероятно, что основной причиной этого была сложившаяся в то время политическая ситуация, в которой прокурорский надзор стал мешать администрации, представлявшей интересы дворянства и буржуазии [12, с. 291]. Утратив надзорную функцию, прокуратура неминуемо трансформировалась в орган уголовного преследования.

Ослабление прокурорского надзора вызвало немало критики. Например, А.Ф. Кони считал, что это не соответствует условиям административной жизни России и противоречит внутренним потребностям губернского строя [11].

Однако в последующем происходило постепенное возрождение некоторых надзорных полномочий прокуратуры. Н.В. Муравьев считал, что это была вынужденная мера, на которую пошло правительство под влиянием общественного мнения [14, с. 369], что свидетельствует об особой социальной значимости и востребованности деятельности прокуратуры.

Как известно, после революции 1917 года органы прокуратуры были ликвидированы2, при этом в течение нескольких лет не ставился вопрос о возрождении высшего надзорного органа. Вероятно, сложившаяся ситуация базировалась на негативном отношении общества к правовым институтам, созданным царским режимом [10].

В сложный для страны период перехода от Гражданской войны к мирной жизни функции, которые ранее осуществляла прокуратура, оказались децентрализованы и распределены среди ряда органов (народные комиссариаты, коллегии обвинителей). Такой механизм оказался неспособен обеспечить законность и организовать борьбу с преступностью, в результате возникла объективная необходимость создания самостоятельного централизованного государственного органа, независимого от поднадзорных объектов и не подверженного местным влияниям. Вполне закономерно, что таким органом стала советская прокуратура. Теоретические основы ее правового статуса отражены в письме В.И. Ленина «О «двойном» подчинении и законности» [13, с. 197-201]. Принципиальные идеи указанного труда были законодательно оформлены в Положении о прокурорском надзоре от 28.05.19223. К полномочиям государственной прокуратуры Народного комиссариата юстиции были отнесены надзор за законностью и поддержание государственного обвинения. При этом в число поднадзорных прокурору субъектов вошли как государственные органы, так и различного рода организации и учреждения, а также частные лица.

Отдельные положения, устанавливающие правовой статус советской прокуратуры, были закреплены в Конституции страны 1924 г.4 В частности, закреплен порядок назначения Прокурора Верховного Суда Союза С.С.Р. и его заместителя (ст. 46). Такое полномочие получил Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза С.С.Р. К обязанностям прокурора Конституцией были отнесены дача заключений по вопросам подсудным Верховному Суду Союза С.С.Р., поддержание государственного обвинения и опротестование судебных решений. Указанные конституционные положения более деталь- но оформлены в Положении о Верховном Суде СССР от 23.11.19231 (Раздел II).

Положением о Верховном Суде Союза ССР и прокуратуре Верховного Суда Союза ССР от 24.07.19292 полномочия Прокурора Верховного Суда Союза ССР были значительно расширены. При этом большое внимание уделено структуре прокуратуры, а также правам и обязанностям не только прокурора, но и его заместителей и старших помощников.

Положение о Прокуратуре Союза ССР от 17.12.19333 заложило основу исторической традиции по закреплению в специальных законодательных актах правового статуса прокуратуры. Основной задачей прокуратуры, согласно указанному правовому акту, являлось укрепление законности и охрана общественной собственности. Полномочия прокуратуры были определены весьма широко. Они включали возбуждение уголовного преследования, надзор за законностью решений, как отдельных ведомств страны, так и союзных республик, и муниципалитетов. Кроме того, в обязанности прокурора входило наблюдение за законностью судебных решений и поддержание государственного обвинения.

Дальнейшему укреплению правового статуса прокуратуры способствовали положения Конституции СССР 1936 года4. Высший надзор за точным исполнением законов Министерствами, учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР возложен на Генерального прокурора СССР (ст. 113). Кроме того, на конституционном уровне закреплены принципы независимости и централизации органов прокуратуры (ст. 117).

В годы Великой Отечественной войны задача строгого соблюдения законности не только не утратила своей значимости, но и актуализировалась, особенно на отдельных направлениях, таких как исполнение военных заказов и поставок, трудовая дисциплина на предприятиях и в колхозах, уборка урожая и заготовка сельскохозяйственных продуктов, обеспечении семей военнослужащих и инвалидов Отечественной войны [15, с. 47].

В условиях послевоенного времени изменились приоритеты надзорной деятельности, особое внимание органы прокуратуры стали уделять надзору за исполнением трудового законодательства, законов о правах военнослужащих и членов их семей, инвалидов войны5. Указанные изменения потребовали выработки не только новых методов работы, но и новых подходов к оценке деятельности прокуроров, их профессиональной подготовке и повышению квалификации.

Дальнейшее совершенствование правового статуса прокуратуры связано с утверждением Положения о прокурорском надзоре в СССР от 24.05.19556. В правовом статусе прокуратуры закреплено единство системы прокуратуры и ее централизация (ст. 5).

В Конституции СССР 1977 года7 прокуратуре была отведена отдельная глава, однако, несмотря на это, в ней не нашли отражения некоторые важные, на наш взгляд, принципиальные положения. Что касается порядка и организации деятельности органов прокуратуры, то они, согласно ст. 168 Конституции, должны определяться Законом о прокуратуре СССР.

Действительно, рассматриваемые конституционные нормы воплотились в Законе СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР»8, в котором не только закреплены основополагающие принципы организации и деятельности (единства и централизации, законности, независимости и др.), но и задачи, а также основные направления деятельности.

Происходящее в стране совершенствование системы государственного управления способствовало повышению роли и значения прокуратуры, что, несомненно, нашло свое отражение в изменениях и дополнениях, внесенных в Конституцию СССР 26.12.1990 года1. Согласно новой редакции ст. 164 Конституции надзор за точным и единообразным исполнением законов утратил характеристику «высшего», но при этом значительно расширена его сфера.

Следует отметить, что развитие правового института прокуратуры в советский период сопровождалось попытками его ослабления. Например, в Концепции судебной реформы в РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 ² отмечалась неэффективность прокурорского надзора. Несмотря на то, что положения данного документа реализованы не были, можно судить о возможных на тот момент вариантах реформирования правового статуса прокуратуры.

С принятием постановления Верховного Совета РСФСР от 15.11.1991 № 1879-1 «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР»3 начинается современный этап развития правового статуса прокуратуры. Прокуратура Российской Федерации приобрела самостоятельный статус, поскольку перестала быть составной частью прокуратуры СССР.

Важнейшее значение в совершенствовании правового статуса прокуратуры имеет принятие Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»4 (далее – Закон о прокуратуре). Несмотря на то, что Закон о прокуратуре поддержал преемственность традиций, характерных для аналогичного правового института времен СССР, он, несомненно, привнес множество новелл, определивших место и роль прокуратуры в новых социальных и политических условиях. Так, статья 1 Закона о прокуратуре закрепила за прокуратурой осуществление надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принятие мер, направленных на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности. Кроме того, прокурорский надзор утратил характеристику «высшего», что связано с новым политическим курсом на по- строение правового государства. Вместе с тем направления надзорной деятельности были расширены. В частности, к их числу были отнесены надзор, участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, осуществление предварительного расследования (ст. 2). Кроме того, прокуроры были наделены правом участия в заседаниях органов государственной власти и управления, участия в правотворческой деятельности.

Самые существенные изменения полномочий прокурора в современный период происходили, начиная с 2007 года, когда четко определилась тенденция к сужению полномочий в уголовно-правовой сфере и расширению вне ее. С 2007 г. прокурор лишен полномочий по возбуждению и прекращению уголовного дела или даче следователю обязательных для исполнения указаний, в том числе о привлечении к ответственности виновного лица в качестве обвиняемого. Вместе с тем практика дает основания утверждать, что в настоящее время предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством полномочий прокурора вполне достаточно для эффективного осуществления надзора за расследованием преступлений.

Вплоть до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. конституционно-правовой статус прокуратуры Российской оставался неизменным. Прокуратура характеризовалась как единая и независимая система органов, осуществляющих надзор за точным и единообразным исполнением законов [2, с. 7].

Первоначальная редакция Конституции Российской Федерации 1993 года5 не содержала положений, закрепляющих функции прокуратуры. Ситуация изменилась лишь в июле 2020 года, когда внесенными в Конституцию Российской Федерации изменениями впервые на конституционном уровне была закреплена система надзорных функций прокуратуры, а также ее единство и централизация (ст. 129). Прогрессивные конституционные идеи нашли отражение в действующей редакции Закона о прокуратуре.

Обсуждение и заключения

Резюмируя изложенное, сформулируем ряд выводов.

Деятельность прокуратуры обеспечивает единство правового пространства России, соблюдение законности всеми субъектами права, охрану прав, свобод и законных интересов человека и общества.

Прокуратура Российской Федерации сегодня – это конституционный орган, находящийся вне системы разделения властей, призванный выполнять от имени государства определенную функцию надзора за исполнением законов и наделенный для этого соответствующими полномочиями.

Исключительность правового статуса прокуратуры Российской Федерации необходима для эффективного обеспечения режима единой законности на территории всей страны, при этом независимость прокуратуры от всех ветвей власти продиктована характером и сущностью прокурорских функций.

Государство и общество заинтересованы в наличии полноценного и действенного средства по обеспечению надзора за исполнением установлений Конституции и законов Российской Федерации. В связи с этим можно уверенно утверждать, что в перспективе правовой статус прокуратуры останется стабильным, поскольку предоставленные законом полномочия достаточны для эффективного осуществления надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.