Analysis of experience of application of the program-target planning for technological development of the defense and industrial complex

Развитие мировых политических и экономических процессов неизбежно приводит к смещению полюсов возможного силового воздействия на те страны, которые обладают значительными природными богатствами, технологиями или имеют выгодное географическое расположение. В сложившихся

ГРНТИ 06.71.67

Артур Хусаинович Курбанов – доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры материального обеспечения Военной академии материально-технического обеспечения имени генерала армии А.В. Хрулёва (г. Санкт-Петербург).

Радислав Алексеевич Князьнеделин – кандидат экономических наук, старший научный сотрудник 33 ЦНИИИ Минобороны России (Саратовская обл., г. Вольск).

Александр Михайлович Смуров – кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Военной академии материально-технического обеспечения имени генерала армии А.В. Хрулёва (г. Санкт-Петербург).

Статья подготовлена при поддержке гранта Президента РФ по государственной поддержке ведущих научных школ № НШ-9726.2016.6 «Реализация государственной экономической политики посредством развития инструментов стратегического и индикативного планирования».

Статья поступила в редакцию 18.06.2017 г.

условиях Российской Федерации необходи м о не только обладать развитой э кономикой, но и особое внимани е уделять состоянию в о енной орг а низации государства. При этом основным поставщиком современ н ых систем вооружен и я, военной и специал ь ной техники (ВВСТ), р адиоэлект р оники, авионики, оптических приборов и д р угой прод у кции военного назнач е ния, изгот о вляемой и п оставляемой военным потребителям, являетс я оборонно - промышле н ный комп л екс (ОПК) . В современных условиях проектирование и реализаци я устойчив о й динамик и развития сложных с о циально-э к ономических систем, к числу которых относи т ся ОПК, с т ановится одной из важ н ейших зад а ч государ с тва [1].

Отечественный ОПК в пос л едние год ы характеризуется устойчивыми т е мпами ро с та. Одной из основных причин является вел и чина фин а нсировани я меропри я тий по ра зр аботке и производству продукции в рамках государств е нного обо р онного за к аза (ГОЗ). Н есмотря н а это, осно в ные отрасли ОПК Рос с ии по уровню своего технологи ч еского раз в ития нахо д ятся в чет в ертом тех н ологическом укладе, либо на начальной ста д ии пятого технологического ук л ада, а соо т ветствую щ ие отрасли в промышленно развитых страна х – на нача л ьной стади и шестого т ехнологич е ского укла д а. Таким образом, имеет место технологиче с кое отстав а ние росси й ской оборонной пром ы шленности практически на один технологический уклад (25-30 лет) [ 18].

В это й связи мы полагаем, ч то повыш е ние произ в одительно с ти труда и других по к азателей эффективно с ти деятельности пред п риятий О П К за счёт только мер экономичес к ого воздей с твия вряд ли возможно. Необходимо согласо в ание цело г о комплекса организа ц ионных, л о гистическ и х, производственных , финансовых процесс о в, призва н ных обеспечить реал и зацию инт е ресов гос у дарственного заказчик а и исполнителей госу д арственног о контракт а . Решение э той задачи возможно путем применения пр о граммно-целевой мет о дологии.

По м н ению Б.А. Райзберга и А .Г. Лобко, п рограммно-целевая де я тельность п редставляе т собой систему намеч а емых, подлежащих ос у ществлени ю мер, действий, пров е дение кото р ых призва н о обеспечить достижение единой, заранее пос т авленной ц ели (см. рис.) [15]. О п ределенная подобным образом программно-целевая деятельность и м еет самые разные фо р мы, получи в шие назва н ия «прогр а ммно-целевое планиров а ние», «программно-це л евое управ л ение», «социально-эко н омическое п рограммир о вание».

Составлено авторами.

Рис. С одержание п рограммно - целевой дея т ельности

Широкое распространение программно-целевое планирование (ПЦП) как методология организации разработки и реализации долгосрочных программ развития ВВСТ получило в США ещё в середине 50-х годов ХХ века, а в конце 60-х годов начало внедряться и в СССР (однако есть мнение, что отечественная практика программно-целевого планирования берет свое начало с работы Комиссии по созданию плана ГОЭЛРО (1920 г.) – план был рассчитан на 10-15 лет и предусматривал перевод экономики на новую технологическую базу [16]). Данный метод продолжает широко использоваться при перспективном планировании развития ВВСТ в США, непрерывно совершенствуясь и развиваясь. При этом изменяется не только методология ПЦП, но и сама система планирования и управл ения поставками ВВСТ, а также органы управления в министерстве обороны США в целом: начиная с 1950-х годов проведено свыше 100 нововведений в этой сфере деятельности. Существенные изменения происходят и в настоящее время.

В СССР первым ярким примером эффективного государственного программного планирования в рассматриваемой сфере стала программа создания ядерно-ракетного щита. Национальное программирование в то время стало для Советского Союза основным инструментом восстановления экономики страны, а также обеспечения военно-технического паритета с Западом [16]. В 70-80-е годы ХХ века широкое распространение в СССР получили такие программы, как продовольственная программа, программа мелиорации земель, программа развития транспорта, комплексная программа научнотехнического прогресса и его социально-экономических последствий. Все они были в той или иной степени реализованы на практике. Это стало возможным благодаря тому, что Советское государство обеспечивало концентрацию основных ресурсов.

Становление программно-целевого механизма, в современном его понимании, происходило на фоне смены курса государственного управления, отказа от государственного плана и соответствующих традиционных инструментов планирования, применение которых оказывало прямое централизованное воздействие на экономику. С переходом к рыночным условиям хозяйствования в России не было создано механизма, адекватного рыночным условиям, при помощи которого происходило бы согласование действий государства и предприятий [18]. Для восстановления баланса хозяйственные проблемы общегосударственного значения начали решаться путем реализации программ, которые в настоящее время стали одним из основных источников прямых инвестиций из федерального бюджета. В определенной степени это отразилось на деятельности ОПК.

В современных условиях геополитического противостояния одним из направлений развития Вооруженных сил Российской Федерации (ВС РФ) в ближайшей перспективе является кардинальное совершенствование их технической оснащенности, в том числе и системы материально-технического обеспечения (МТО) военной организации государства. Решение данной проблемы рассматривается высшим военнополитическим руководством РФ как одна из основных стратегических задач обеспечения безопасности государства на длительную перспективу. В связи с этим, при планировании развития ВС РФ большое внимание уделяется развитию ВВСТ, обеспечению военных потребителей всеми видами необходимых материальных средства с учётом возможного использования самых современных технологий [5].

Основным руководящим документом, содержащим конкретные мероприятия по разработке, поставкам и ремонту ВВСТ, является Государственная программа вооружения (ГПВ), которая реализуется в формате ежегодных ГОЗ. В основе разработки ГПВ используется методология ПЦП, обеспечивающая увязку целей развития системы вооружения с потребными ресурсами и ограничениями на их использование [3]. Опыт разработки и выполнения российских ГПВ в условиях рыночной экономики выявил ряд проблем, нерешенность которых не позволила достичь существенного изменения в оснащении ВС РФ, несмотря на рост ассигнований, направляемых на развитие ВВСТ в последние десять лет. Одной из системообразующих причин срывов в выполнении программ развития ВВСТ является недостаточное научно-методическое обеспечение прогнозирования стоимости работ (запланированных мероприятий), включаемых в ГПВ, с учетом особенностей ценообразования в программном периоде. Это порождает необходимость постоянного перераспределения имеющихся ресурсов с учётом приоритетов и возможности реализации тех или иных мероприятий [3].

Особенности исполнения ГОЗ предприятиями ОПК позволяют сделать вывод, что ПЦП в рассматриваемой области осуществляется на основе ряда принципов, основными из которых являются [9, 7, 8, 11]: государственное регулирование, научное обоснование, сбалансированность, сочетание централизации и децентрализации, сквозное планирование, поэтапность планирования и др. (см. табл. 1). Реализация данных принципов позволяет заблаговременно (с упреждением в 10-15 лет) ориентировать российский ОПК на создание новых образцов ВВСТ, планировать и осуществлять мероприятия, обеспечивающие реализацию целей, поставленных руководством страны. Вместе с тем, не всё, что связано с функционированием предприятий ОПК, работает как единый слаженный механизм. На это есть как объективные, так и субъективные причины.

Одной из актуальных задач в современных условиях является поиск подходов к решению системных проблем при приобретении и использовании электронной компонентной базы (ЭКБ) в ОПК. Это связано с тем, что ЭКБ играет ключевую роль в обеспечении надёжности большинства видов современной продукции военного (впрочем, и гражданского) назначения. Качеством и надёжностью электронного оборудования во многом определяются тактико-технические характеристики современ- ных систем вооружения, коммуникаций и управления. В настоящее время, в связи со значительными ограничениями поставок электроники из-за рубежа, перед отечественным ОПК остро встал вопрос перехода на компоненты российского производства. Однако на рынке практически отсутствуют конкурентоспособные ЭКБ, производимые внутри страны.

С момента распада Советского Союза прошло уже около 30 лет, однако многие производства так и не были восстановлены на территории РФ. Мы были вынуждены покупать оборудование и ЭКБ в других странах (Эстонии, Латвии, Литве, Украине и др.), которые постепенно пересмотрели свою внешнюю политику по отношению к России. В долгосрочной перспективе снижение импортной зависимости в ОПК и других секторах экономики возможно только за счёт инноваций и стимулирования инвестиций в технологическое развитие и создание новых производств. Безусловно, это потребует времени и обязательного соблюдения принципов программно-целевой методологии, доказавших свою эффективность. Научно-исследовательский и опытно-конструкторский заделы в отдельных отраслях ОПК при повышении уровня финансирования исследовательских организаций и испытательных полигонов позволят снизить отставание нашей страны от развитых стран по отдельным стратегическим направлениям развития вооружений и ВВСТ [7].

Принципы реализации программно-целевой методологии в ходе технологического развития в интересах исполнения ГОЗ предприятиями ОПК

Таблица 1

Наименование	Содержание и особенности проявления
Государственное регулирование	Для эффективной реализации мероприятий в рамках ПЦП, как правило, необходимо использовать инструменты государственного регулирования. Несмотря на то, что это может привести к бюрократизации процессов ПЦП, без государственного управления и контроля достижение поставленных целей в большинстве случаев не представляется возможным. При этом аудит программ должен осуществляться компетентным органом, обладающим всей необходимой информацией
Научное обоснование	Установление количественных зависимостей между целевыми характеристиками ВВСТ, а также необходимыми ресурсами для их достижения требует разработки полных и адекватных военно-технических, экономико-математических моделей и методик, составляющих единую научно-методическую и информационную базу ПЦП и управления
Сбалансированность потребностей и возможностей	Сбалансированность потребностей в развитии ВВСТ и возможностей по их ресурсному обеспечению заключается в рациональном планировании и организации производственных процессов с учетом имеющихся бюджетных и ресурсных ограничений
Сочетание централизации и децентрализации	Сочетание централизации разработки общей стратегии военно-технической политики в высшем звене МО РФ и децентрализации осуществления этой политики в видах ВС РФ. Реализация данного принципа на практике позволяет конкретизировать отдельные мероприятия ввиду их видовой (отраслевой) специфики
Сквозное планирование	Все процессы, связанные с производством и эксплуатацией изделия, рассматриваются на всех стадиях жизненного цикла ВВСТ (от разработки изделия до его утилизации)
Поэтапность планирования	Принятие решений о целесообразности продолжения программы или её прекращении производится на так называемых контрольных рубежах (реперных точках). На каждом контрольном рубеже осуществляется проверка на предмет отклонения фактических параметров выполнения программы от запланированных перед началом программы
Конкурентность	Руководители программ осуществляют выбор исполнителей работ (возможно – на каждом из этапов или по каждой из подпрограмм) на конкурсной основе. В условиях рыночной экономики, а также в связи с принятым в РФ антимонопольным законодательством и законодательством о государственных и муниципальных закупках (в том числе в интересах обороны и безопасности), этот принцип является одним из важнейших
Непрерывность	Развитие организационной системы ПЦП осуществляется непрерывно. Организационная и функциональная структура системы планирования, а также отношения между соответствующими органами в процессе управления постоянно совершенствуются. Расширение теоретической основы обоснования программ за счет синергетического подхода может привести к преобразованию методологии ПЦП

Разработано авторами на основе изучения работ С.Ф. Викулова, А.И. Буравлева, В.Л. Гладышевского, В.А. Плотникова, Г.В. Федотовой, Е.Ю. Хрусталёва и др. [3, 5, 7, 8, 9, 14].

Следует отметить, что опыт реализации ПЦП в отечественном ОПК целесообразно использовать в тех отраслях народного хозяйства, которые обеспечат рост национальной экономики в долгосрочной перспективе и сократят степень зависимости от иностранных источников снабжения. Речь идёт о металлургии, станкостроении, перерабатывающей и фармацевтической промышленности, сельском хозяйстве и др. [2, 13].

Прежде чем перейти к рассмотрению вопроса возможного использования опыта ПЦП в ОПК для решения важных задач, связанных с развитием соответствующих отраслей народного хозяйства, проведем сравнительный анализ специфики деятельности предприятий ОПК и предприятий промышленности, производящих продукцию гражданского назначения (табл. 2).

Сравнительный анализ условий деятельности предприятий ОПК и предприятий промышленности, производящих продукцию гражданского назначения

Таблица 2

Сравнительный признак	Производство продукции военного назначения	Производство продукции гражданского назначения
Характер деятельности	Исследования и разработки в области создания ВВСТ происходят в условиях постоянного соперничества с вероятным противником	Создание новых образцов продукции и запуск их в серийное производство осуществляется в условиях конкурентной борьбы и удержания рынка
Статус производственной деятельности	Работы по созданию материальных ресурсов для военных потребителей, как правило, имеют важное государственное значение, осуществляются в рамках государственной поддержки путем создания системы дополнительных льгот и преференций	Производство гражданской продукции осуществляется, как правило, самостоятельно. Её характеристики и объемы зависят от спроса. В некоторых случаях можно рассчитывать на временную государственную поддержку
Территориальные особенности организации производства	Повышение уровня живучести военной экономики осуществляется путём рассредоточения научно-экспериментальной и производственной базы промышленности	Территориальное размещение производственных мощностей осуществляется на основе двух основных факторов: близость к потребителям (рынкам сбыта) или источникам сырья (поставщикам). В основе принятия решения о размещении производства – задача минимизации логистических издержек
Сроки разработки новой продукции	Сроки создания новых образцов ВВСТ определяются, как правило, динамикой внешней угрозы. В некоторых случаях возможно значительное повышение стоимости отдельных этапов и работ, проводимых в условиях временных ограничений	Разработка новой продукции осуществляться как эволюционным, так и революционным путем. Особое значение уделяется замедлению основных стадий жизненного цикла изделия для увеличения времени присутствия его на рынке
Возможность проведения испытаний новых образцов	Натурные испытания ряда образцов ВВСТ либо невозможны, либо запрещены международными соглашениями	Испытания осуществляются как в лабораторных, так и в «полевых» условиях. Результаты позволяют скорректировать технические характеристики
Соблюдение режима секретности	Условия режима секретности делают практически невозможным использование результатов исследований в области военной техники, проводимых вероятным противником	Сохранение режима ограниченного распространения информации обеспечивается за счет наличия специальных отделов (служб), противодействующих промышленному шпионажу

Составлено авторами на основе изучения работ Ю.В. Вертаковой, О.В. Вагановой, С.Ф. Викулова, Т.Х. Курбанова, В.А. Плотникова, Е.Ю. Хрусталёва, результатов собственных исследований [4-7, 11-13].

Следует подчеркнуть, что практическая реализация ПЦП ввиду её командно-административной природы, получила широкое распространение именно на предприятиях оборонной сферы. Руководители подобных производств, как правило, интегрированы в систему военного управления и понимают всю специфику организации деятельности в интересах военного заказчика (сжатые сроки проведения НИОКР, неравномерное поступление денежных средств, неравномерная загрузка производственных мощностей, высокие требования к качеству производимой продукции, отсутствие компонентов ино- странного производства в готовых изделиях и др.) [10]. Вместе с тем, ввиду результативности методологии ПЦП в оборонной сфере, представляется возможным рассматривать вопрос её дальнейшего развития и расширения спектра применения, начиная от повышения эффективности использования бюджетных средств до тотального использования в различных областях деятельности, связанных с планированием. Этапы реализации методологии ПЦП в интересах решения прикладных задач народного хозяйства страны (региона), определенные на основе анализа применения ПЦП в рамках реализации ГОЗ, представлены в табл. 3.

Этапы реализации методологии ПЦП в интересах развития отрасли (предприятия), решения прикладных задач народного хозяйства страны (региона)

Таблица 3

Этап	Наименование этапа	Используемые методики и определяемые показатели	Исходные данные
1	Определение приоритетных направлений развития	Направления развития, как правило, могут определяться путём использования метода экспертных оценок. За основу могут быть взяты отраслевые критерии: социально-экономическое состояние, ресурсный потенциал, степень государственного участия, позиционирование производимой продукции на рынке и др.	Документы, регламентирующие развитие экономики страны (региона) в среднесрочной и долгосрочной перспективе; отечественный и зарубежный исторический опыт решения подобных задач; информация, характеризующая предприятия (отрасль)
2	Оценка потребных ресурсов для реализации мероприятий в рамках ПЦП	Применение расчетно-калькуляционных и оценочных методов, принятие решений о степени кооперации (аутсорсинга) и возможности использования собственных ресурсов, величине создаваемых запасов и т.д.	Сведения о доступных материальных, финансовых, трудовых, информационных, интеллектуальных и прочих ресурсах с учетом их неоднородности и невозможности соизмерения в единой шкале
3	Оптимальное распределение имеющихся ресурсов для реализации мероприятия ПЦП	Проблема заключается в оптимальном распределении экономических ресурсов и производимых благ в целях достижения наибольшей эффективности рассматриваемой экономической системы. Могут быть использованы: метод Лагранжа, модель динамического программирования, метод экспертных оценок в различных вариациях и др.	При решении задачи по распределению ресурсов необходимо исходить не только из достижения краткосрочных целей, но и учитывать степень воздействия принимаемых решений на дальнейшее развитие производственного потенциала задействованных предприятий промышленности и отрасли в целом
4	Определение целевых показателей (индикаторов), отражающих состояние объекта воздействия	Определяется расчетным методом. В качестве основных показателей, подлежащих оценке, могут быть: доля современного оборудования; количество создаваемых современных и перспективных образцов готовой продукции; количество создаваемых (развиваемых) базовых технологий и др.	Данные выполнения производственных планов и программ, отчеты по продажам производимой продукции, результаты аудита и другая необходимая информация

Разработано авторами на основе изучения работ А.И. Буравлева, В.Л. Гладышевского, Г.В. Федотовой, А.Л. Шульдешовой и др. [3, 17, 18].

Подводя итог, отметим, что ПЦП, несмотря на наличие положительного опыта его использования, как в России, так и за рубежом, в различных сферах деятельности имеет определенные ограничения практического применения. К основным из них отнесены:

• •    в некоторых случаях отсутствуют однозначные и точные зависимости между затратами ресурсов и достигаемым эффектом. Это затрудняет получение адекватных оценок потребных ресурсов для достижения желаемого эффекта [3], создает ситуацию, при которой невозможно обеспечение безубыточного функционирования производства;

• •    существующая методология ПЦП нуждается не только в наличии соответствующего инструментария (модели, методики, методы, алгоритмы), но и в формировании единой системы исходных

данных для моделирования и прогнозирования процессов развития не только современных систем вооружения, но и отраслей народного хозяйства на федеральном и региональном уровне в рамках интеллектуальных систем поддержки принятия управленческих решений;

• •    неоднородность социально-экономического пространства страны делает практически невозможным государственное регулирование реализации соответствующих процессов в рамках ПЦП на федеральном уровне – система государственного планирования может выступать в качестве базовой для формирования системы целей и ограничений в рамках общей стратегии, а реализация непосредственных мероприятий по управлению развитием отраслей (предприятий) должна происходить на региональном уровне.