Treasury control of targeted funds of the budget of the Russian Federation constituent entity: practice and ways of optimization

Задача повышения качества управления государственными финансами находится в постоянном фокусе внимания Правительства РФ. Целевые показатели и мероприятия по ее решению обозначены в действующей редакции Государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» [1]. В подпрограмме «Повышение качества управления бюджетным процессом» одним из основных мероприятий определено повышение операционной эффективности бюджетных расходов путем качественного и своевременного казначейского сопровождения средств, предоставляемых из бюджетов юридическим лицам, не являющимся участниками бюджетного процесса (далее – казначейское сопровождение). Проблемы и направления дальнейшего совершенствова-

ГРНТИ 06.73.15

Маржинат Ильясовна Канкулова – доктор экономических наук, профессор кафедры финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Сабина Зульфигаровна Османова – специалист 1-й категории Управления казначейства Комитета финансов Санкт-Петербурга.

Анзор Романович Шидов – специалист 1-й категории Комитета государственного финансового контроля Санкт-Петербурга.

Статья поступила в редакцию 21.07.2021.

ния механизмов казначейского сопровождения актуализируются в ежегодном документе Министерства финансов, определяющем бюджетную политику на очередной бюджетный цикл [2].

В реализации положений бюджетной политики, касающихся повышения операционной эффективности расходов, в том числе посредством «предоставления под потребность» казначейского сопровождения средств федерального бюджета, исключительную роль играет Федеральное казначейство, которым соответствующие механизмы отрабатываются с 2016 года. Что касается применения обсуждаемого инструмента на региональном уровне, надо отметить, что в условиях отсутствия в бюджетном законодательстве соответствующего регулирования, необходимые решения принимаются высшими органами исполнительной власти публично-правовых образований самостоятельно. Как следствие, наблюдается значительное различие практик субъектов РФ – от ее полного отсутствия до максимально приближенной к практике Казначейства России [3-6].

Материалы и методы

В Санкт-Петербурге задача усиления контроля за расходованием государственных финансов, в том числе посредством модернизации системы управления общественными финансами за счет внедрения казначейского сопровождения платежей, была поставлена руководством города при разработке бюджета на 2019 год и плановый период. Правовой основой для реализации поставленной задачи стала статья 25 закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 года», в которой указано, что случаи и порядок осуществления казначейского сопровождения бюджета города определяются Правительством Санкт-Петербурга. Операции по целевым средствам проводятся и учитываются на лицевых счетах, открываемых Комитетом финансов юридическим лицам – «неучастникам» бюджетного процесса. Важно подчеркнуть, что казначейское сопровождение целевых средств юридических лиц осуществляется только по их обращению в Комитет финансов Санкт-Петербурга и при условии согласия, выраженного путем заключения ими договоров [7].

Апробация подходов по осуществлению казначейского контроля целевых средств Санкт-Петербурга в 2019 году проводилась в рамках реализации пилотного проекта применения казначейского сопровождения в отношении бюджетных инвестиций юридическим лицам (ст. 80 Бюджетного кодекса РФ), предусматривающих участие Санкт-Петербурга в уставных (складочных) капиталах юридических лиц. Под казначейское сопровождение попали бюджетные инвестиции на 9 303,78 млн руб., из которых 4 182,62 млн руб. – в объекты капитального строительства. Субъектами казначейского сопровождения стали: АО «Западный скоростной диаметр»; АО «Санкт-Петербургский центр доступного жилья»; АО «Теплосеть Санкт-Петербурга»; АО «Городское агентство по телевидению и радиовещанию»; АО «Центр выставочных и музейных проектов; АО «АВЕНАРИУМ+»; АО «ИТМО Хайпарк»; АО «Особая экономическая зона «Санкт-Петербург» [4].

Результаты применения инструмента казначейского сопровождения в 2019 году: усиление контроля за целевым использованием денежных средств; устранение возможности юридических лиц для отвлечения полученных из бюджета средств в различные финансовые инструменты; повышение ликвидности исполнения бюджета [там же]. Таким образом в 2019 году обеспечено внедрение новой формы контроля за расходованием бюджетных средств Санкт-Петербурга – казначейского сопровождения средств бюджета, предоставляемых в форме бюджетных инвестиций, позволившей сместить акценты финансового контроля за расходованием государственных средств с последующего на предварительный.

В дальнейшем следствием развития и расширения системы казначейского сопровождения в Санкт-Петербурге должны стать: ускорение оборачиваемости финансовых средств на всех уровнях кооперации; обеспечение сохранности бюджетных средств, за счет их защиты от недобросовестных подрядчиков, визуализация «реального» расходования бюджетных средств, а также создание возможности для перераспределения ресурсов в рамках существующих бюджетных механизмов; контроль движения дебиторской задолженности [там же].

В 2020 году продолжилось внедрение новой формы контроля за расходованием бюджетных средств Санкт-Петербурга – казначейского сопровождения средств бюджета, а перечень видов целевых средств, в отношении которых осуществляется казначейское сопровождение, был расширен. Так, постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 09.04.2020 г. № 193 установлены следующие объекты казначейского контроля [7]: договоры об участии – договоры о предоставлении бюджет- ных инвестиций юридическим лицам, которые оформляются участием города в уставных (складочных) капиталах (ст. 80 Бюджетного кодекса РФ); государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, заключенные на сумму от 100 до 900 млн рублей, по которым предусмотрены авансовые платежи на сумму 5 млн рублей и более; авансы по договорам, заключенным в рамках исполнения государственных контрактов, договоров об участии , по которым предусмотрены авансовые платежи на сумму 5 млн рублей и более.

Таким образом в 2020 году в п еречень об ъ ектов казначейского к онтроля, н аряду с бюджетными инвестиция м и, были включены ав а нсовые пл а тежи по государствен н ым контр а ктам и по д оговорам, з а ключенным юридическим лицам и – участн и ками казна ч ейского сопровожден и я. На рисунке содержатся данные об объеме средств, охваченны х процедур а ми казнач е йского со п р овождени я в Санкт-Петербурге в 2020 году. Прогнозн ы й объем ц е левых средств, подле ж ащих каз н ачейскому сопровождению в Санкт-Петербурге в 2021 году – свыше 8,7 млрд р уб.

Объем средств, охваченный процедурами казначейского сопровождения в 2020 году - 7,4 млрд руб.

Бюджетные инвестиции юридическим лицам, предоставляемые в соответствии со статьей 80 БК РФ

Авансовые платежи по контрактам (договорам), заключаемым получателями бюджетных инвестиций с исполнителями

Авансовые платежи по государственным контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, заключаемым на сумму 100 млн. рублей и более

Авансовые платежи по контрактам (договорам), заключаемым исполнителями и соисполнителями в рамках исполнения государственных контрактов

Рис. Объем средст в бюджета Санкт-Петерб у рга, охваченных про ц едурами ка з начейского с опровождения в 2020 го д у

Основные ре з ультаты и их обсуж д ение

Двухлетний опыт по внедрению казначейског о сопровож д ения выяв и л определ е нные проб л емы, препятствующие расширению област и применен и я его механизмов. Одной из них является н е достаточная заинтересованность исполните л ьных орга н ов власти переходить на казначе й скую сист е му платежей с лицевых счетов акционерных обществ п о причине дополните л ьной отве т ственности, возлагаемой на них п о контролю указанных платежей.

В частн о сти, в зону ответстве н ности исп о лнительно г о органа в ласти вхо д ит провер к а соответствия: соде р жания операции целя м договора о предоставлении бюд ж етных инв е стиций; и н формации о сроках поставки товаров (работ, у слуг) и ко л ичестве товаров (объ е ме работ, у слуг) усло в иям договора, заключенного юридическим л ицом в це л ях достиж е ния целей договора о предоставлении бюджетных инв е стиций; параметров п л атежа раз м еру денежного обязательства и н аправлени ю расходования целев ы х средств, указанном у в Сведен и ях об опе р ациях с це л евыми ср е дствами. Кроме того, исполнительный орган власти несет ответстве н ность за корректност ь банковск и х реквизит о в получателя денежн ы х средств в сформированных пла т ежных документах в п рограмме А ИС БП-Э К .

В связи с этим, с целью устранения сложившихся затруднений при внедрении механизма казначейского сопровождения в Санкт-Петербурге предлагаем усовершенствовать данный процесс. А именно рассмотрим возможность оптимизации – сокращения трудозатрат ответственного исполнительного органа власти (ИОГВ) в рамках реализации действующего Порядка открытия и ведения лицевых счетов юридическим лицам, не являющимся участниками бюджетного процесса, санкционирования расходов, источником финансового обеспечения которых являются целевые средства (далее – Порядок) [8].

Рассмотрев порядок осуществления казначейского сопровождения и административные процессы, которые он в себя включает, мы определили возможность изменения (исключения) ответственного из следующих административных процессов: формирование Сведений об операциях с целевыми средствами с указанием направлений расходования целевых средств; списание денежных средств с лицевого счета клиента-участника казначейского сопровождения в соответствии с направлениями расходования целевых средств, установленными Сведениями об операциях с целевыми средствами. То есть, предлагается исключить из вышерассмотренных процессов ответственного ИОГВ и закрепить контрольные функции за Управлением казначейства Комитета финансов Санкт-Петербурга.

Также нами был проведен анализ зон ответственности участников казначейского сопровождения – ИОГВ-ответственного и Управления казначейства Комитета финансов. При проверке оформления документа (наличия заполненных полей документа и заполнения полей документа с содержанием хозяйственной операции), согласно действующему Порядку, было выявлено, что возможна передача функций с уровня ИОГВ-ответственный на уровень Управление казначейства. И наоборот, при осуществлении контроля за целевым расходованием средств, согласно Порядку, отмечено, что Управление казначейства не обладает компетенцией подтвердить или опровергнуть целевое расходование средств в рамках предоставления бюджетных инвестиций. Это значит, что передача функций с уровня ИОГВ-ответственный на уровень Управление казначейства Комитета финансов Санкт-Петербурга невозможна.

В итоге приходим к выводу, что дублирования процессов и функций в рамках реализации казначейского сопровождения нет. Возможность возложения обязательств по выполнению контрольных функций ИОГВ-ответственного на Управление казначейства в полном объеме отсутствует. Однако, сокращения трудозатрат ИОГВ-ответственного возможно добиться путем предлагаемого авторами перераспределения зон ответственности и полномочий по осуществлению контрольных процедур. Заключение

Как следствие реализации сформулированных рекомендаций, исполнительные органы государственной власти будут более активно переходить на казначейское сопровождение контрактов, что в целом приведет к оптимизации всего механизма казначейского сопровождения и его более широкому внедрению. Таким образом, авторские предложения по развитию механизмов казначейского контроля направлены на реализацию преимуществ казначейского сопровождения операций юридических лиц – «неучастников» бюджетного процесса, обеспечивающих повышение операционной эффективности бюджетного процесса и повышение качества управления государственными финансами субъекта РФ.