Development of agglomerations: stages, domestic and foreign practices

Актуальность анализа агломерационных процессов, которые происходят в региональной экономике, позволяет сделать вывод о том, что в муниципальном и региональном управлении формируются новые процессы управления развитием городских агломераций.

На сегодняшний день для России вопрос управления городскими агломерациями остается очень важным и актуальным.

Еще в рубриках

РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА

• Пространственна я организация добычи угольных ресурсов Арктическ РФ в

Демократический принцип разделения власти в России в сочетании с жестким распределением полномочий органов государственной и муниципальной власти обуславливает противоречивость организации процесса управления развитием агломераций, особенно на региональном уровне.

Использование положительного зарубежного опыта в управлении развитием агломерации имеет первостепенное значение для России при разработке принципов и требований к формированию систем и механизмов управляющего воздействия. При этом с практической точки зрения важно также разграничить вопросы глобального характера, и национальные особенности Российского государства.

На наш взгляд, утверждения некоторых российских и зарубежных ученых о снижении темпов урбанизации в мире и переходе к «контрурбанизации» во многом односторонни. Мы считаем, что урбанизация в России и мире сейчас переживает новый качественный период, обретая новые пространственнотерриториальные формы, связанные с включением новых структурных элементов в сферу городских агломераций и исчезновением четко очерченных границ между городскими агломерациями и сельским поселением.

Результаты и их обсуждение

По результатам исследования развития высоко урбанизированных стран можно сделать вывод, что урабанизационный процесс в мире прошел четыре стадии:

• •    «классическая» урбанизация, характерная для 1950-х и отчасти 1960-х годов;

• •    субурбанизация, проявившаяся в 1960-е и продолжавшаяся в 1970-е годы;

• •    эксурбанизация – пространственная экспансия урбанизации в неметрополитенские ареалы (1970–1990-е годы);

• •    реурбанизация, наблюдавшаяся примерно с начала 1970-х годов в индустриальных странах, процесс возвращения центральных функций и возрождения центров крупных муниципальных образований» [6, с. 241–242].

  	современных
  	условиях • Анализ динамики развития цифровой экономики в регионах России
  	• Информационное
  	обеспечение исследования
  	эколого экономических аспектов регионального развития МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА
  	• Роль пищевой промышленности
  	в насыщении потребительского
  	рынка продовольственн ыми товарами в
  	условиях ЕАЭС
  	• Экономический
  	потенциал регионов Беларуси: величина, структура, специализация,
  	уровень экономического
  	развития
  	■ Регулирование безработицы и социальной защиты населения Кыргызст

  
  

  В США идея объединения города и окрестностей (агломерация «город – район») была реализована 60 лет назад. В конце 1960х мэр американского города Индианаполис присоединил к городу с населением 500 000 человек близлежащие населенные пункты численностью 250 000 человек. В результате город смог переместиться с 26-го места по численности населения на 11-е, что обусловило его дальнейшее стремительное развитие.

В США агломерации образуют административные округа (графства), аналогичные административным районам в России. Основой развития агломерации, как правило, является город с численностью населения более 10 тысяч человек. Округ (графство), в котором расположен город, называется центральным. К центральному округу (графству) могут быть присоединены близлежащие, если они удовлетворяют хотя бы одному критерию: более 25% их жителей работают в центральном округе (графстве) или более 25% местных рабочих мест занимают жители центрального графства.

Как правило, агломерация может состоять из одного или нескольких округов (графств), количество которых может увеличиваться в соответствии с распределением и численностью рабочей силы. Так, в 1960 году агломерация Атланты (штат Джорджия) состояла из четырех графств, сейчас в агломерацию Атланты входит 140 муниципальных образований из 28 округов штата Джорджия. Это самая быстрорастущая агломерация в США.

Отметим, что в настоящее время в США все большее значение приобретает разделение населения на «метрополитенское» и «неметрополитенское», а не на «городское» и «сельское». Если в центральном городе агломерации США проживает больше 50 тыс. жителей, ее называют метрополитенским ареалом, если меньше – микрополитенским.

В то же время разделение на сельскую территорию и город, которое долгое время было частью американской действительности, постепенно исчезает. Распространяется понятие «сельско-городской континуум», т.е. взаимопроникновение рабочих мест, мест расселения, образа жизни, ценностей городских и сельских жителей.

Численность фермеров, проживающих на территории Соединенных Штатов Америки, за послевоенные годы уменьшилась с 30 до 8 миллионов человек [6]. В 2010 году насчитывалось 366 метрополитенских и 576 микрополитенских

Казахстана в условиях ЕАЭС

ареалов (плюс в Пуэрто-Рико – 8 макро и 5 микро). В них проживают 290 млн. американцев, то есть 94%населения [26, с. 38–40]. Агломерации известны как стандартный метрополитенский ареал (CMA), и их границы регулярно пересматриваются. В свою очередь СМА решением Административно-бюджетного управления с 1983 года выделяются в территориально-статистические единицы – объединённые статистические зоны («Consolidated Metropolitan Statistical Area», CMSA). В 1990 году насчитывалось 20 КМСА [5]. По данным Управления по управлению и бюджету Соединенных Штатов в 2020 году насчитывалось уже 172 объединенных статистических области [2].

В Великобритании в ходе реформы административнотерриториального деления 1974 года, положившей начало формированию городских агломераций, было выделено 6 метрополитенских графств (агломераций). «Британский метод присвоения территориям статуса агломерации основан на определении общего числа населения в центральной и пригородной зоне, которое в общей сложности должно составлять более 70 тыс. человек. При этом в центральной части должно быть не менее 5 рабочих мест на акр (0,4 Га) или 15% от всего населения агломерации должно работать в центральной части города» [4].

Крупнейшей агломерацией Великобритании является Лондонская, фактически сформировавшаяся в середине XIX века. В Большом Лондоне существовало 33 метрополитенских графства. В 40-70-е годы ХХ века в стране проводилась разгрузка больших агломераций, осуществлялся вывод крупных промышленных предприятий за пределы городских агломераций, ограничивалось строительство новых предприятий.

Пришедшая в 1979 году к власти М. Тэтчер сняла данные ограничения, однако дальнейшее развитие агломераций в Великобритании осуществлялось за счет новых муниципальных образований, расположившихся вокруг существующих агломераций.

В связи с этим «потребовалась определенная тематическая координация, прежде всего, градостроительной деятельности. Хорошо работает и восстановленная лейбористами после их прихода к власти единая администрация британской столичной и иных агломераций» [12].

В Китайской народной республике (КНР) реализуется несколько стратегий территориальной организации урбанизированных территорий: создаются мегалополисы (Цзинь-Цзинь-Цзи, в дельте реки Чжуцзян), экономический пояс реки Янцзы и др., развиваются крупнейшие города КНР (гг. Шанхай, Гуанчжоу, Пекин и др.).

Китайский опыт управления агломерациями основан на распространении промышленного развития на территории, прилегающие к агломерации, развитии транспортной логистики и строительстве высокоскоростных магистралей, формировании новых зон роста агломераций, парков высоких технологий и зон свободной торговли. В Китае для стимулирования развития мегалополисов и агломераций власти используют комплекс специальных мер: стимулирование отраслей с высоким научноисследовательским потенциалом, перераспределение средств в розничную торговлю, гостиничный и финансовый сектор. Перспективные компании получают возможность беспрепятственно осуществлять репатриацию прибыли, а также беспошлинно ввозить в страну строительные материалы, полуфабрикаты, транспортные средства и оргтехнику.

Характерной особенностью функционирования городских агломераций Китая стало значительное увеличение концентрации населения в агломерациях, что, в свою очередь, приводит к возникновению обратных процессов: это сказывается на ухудшении условий и качества жизни населения, но в то же время способствует положительному развитию экономической среды (укрепление коммуникаций, расширение инфраструктуры, создание и развитие предприятий) [27].

Показательным примером организации межмуниципального сотрудничества в агломерациях, на наш взгляд, является опыт Франции.

Наиболее крупные городские агломерации Франции – Парижская, Лионская и Марсельская.

Появление и развитие городских агломераций регламентировано законами Франции 1983, 1989, 1999 годов, в которых определена терминология агломерационных процессов и утверждены механизмы межмуниципального взаимодействия.

Законы регулируют понятия «сообщество коммун», «сообщество агломераций», «урбанистическое сообщество», а также определяют порядок создания публично-правовых структур межмуниципального сотрудничества с собственным налоговым режимом и межкоммунальных синдикатов [27].

Согласно закону, принятому в 1999 году, минимальный размер «сообщества агломераций» был установлен в 50 000 человек, а объединяющего коммуны «урбанистического сообщества» — в 500000 человек.

«Французское законодательство считает, что установление границ урбанизации осуществляется префектом департамента по согласованию с соответствующими районными, генеральными и муниципальными советами. Основанием для действий префекта является решение «надкоммунального» органа – «сообщества агломерации» или «синдиката агломерации» (за принимаемое решение должны проголосовать 2/3 муниципальных советов, представляющих 3/4 населения агломерации). Статус «сообществ» и «синдикатов» является временным и определяется задачей переустройства территории. После утверждения новых границ агломерации осуществляется возврат к коммунальному статусу путем слияния коммун в границах урбанизированной территории» [27].

В соответствии с законодательством, в рамках межмуниципального сотрудничества во Франции оказывается государственная финансовая поддержка метрополитенским ареалам для реализации комплексных мер регионального развития на территориях, где они расположены.

По аналогии с другими странами, во Франции в качестве приоритета региональной политики была предпринята попытка разгрузки парижской городской агломерации путем создания новых периферийных поселений, сдерживания роста и расширения промышленного производства за счет его переноса за черту города, обеспечения социальной инфраструктуры.

«Новые» городские агломерации характерны для небольших муниципальных образований (60–100 тыс. чел.) и образуют регионы интенсивного развития.

Принятые меры позволили перераспределить население между центром и окраиной парижской агломерации.

В 2008 году правительством Франции утвержден проект модернизации «Большого Парижа» до 2030 года, направленный на создание полицентрического типа городской агломерации. В настоящее время продолжается работа по реконструкции центральной части Парижа, развитию и интеграция «полюсов расселения» в пригородной зоне, реорганизации транспортной инфраструктуры, решению экологических проблем. В итоге агломерация призвана объединить богатые и бедные районы, создать дополнительные рабочие места.

Анализ зарубежного опыта формирования, развития и управления городскими агломерациями дает возможность сделать наиболее важные для нашего исследования выводы:

• 1.    В подавляющем большинстве городские агломерации в мире включают в себя различающиеся по размеру и степени самостоятельности муниципальные образования, административно-территориальные границы которых не совпадают с границами агломерации.

• 2.    Как правило, в крупных мировых агломерациях, таких как Лондон, Париж, Нью-Йорк, Лос-Анжелес, Стамбул, Джакарта, Мумбаи, созданы надмуниципальные органы управления (ассоциации/агентства/советы), в которые входят представители компаний, местных властей и общественных организаций. Основной целью создания таких органов управления является решение общих задач: долгосрочное планирование, транспорт и коммуникации, туризм, экология и рынок рабочей силы.

Из исключений можно выделить Шанхай (КНР), где власть мэрии города и горкома Компартии Китая распространяется на весь почти 25 миллионный город, а также прилегающую сельскую местность, т.е. фактически реализована модель объединения Москвы с Московской областью под началом мэра столицы.

Наглядным примером является Southern California Association of Governments (Ассоциация властей Южной Калифорнии), которая фактически управляет территорией Большого Лос-Анжелеса. Ассоциация была основана в 1965 году и в настоящее время объединяет 191 город. Высшим политическим органом Ассоциации является Генеральная ассамблея, состоящая из представителей муниципалитетов, административнораспорядительным – Исполнительная дирекция, которая реализует различные проекты. Объем экономики Лос-Анжелеса превышает Московскую агломерацию в 2–3 раза при практически равной численности населения, что является одним из подтверждений ее эффективности [19].

Подобная система управления существует и в Стамбульской агломерации (Союз муниципалитетов Мраморноморского региона) [20].

Как считает А. Лола, «мировой опыт сводит управление городскими агломерациями к трем типам в зависимости от степени развития:

• •    ассоциативное, или координационное, управление, когда органы власти поселений и местных структур с помощью созданной ими ассоциации решают общие проблемы агломерации. Этот тип является самым распространенным, он присущ менее развитым агломерациям и отличается более низкой эффективностью;

• •    промежуточный тип, когда в правоотношениях ассоциации субъектов

за главным городом государство законодательно закрепляет ряд приоритетов в решении общих проблем и в механизмах управления агломерацией;

• •    наиболее эффективное управление достигается при единстве органов распорядительной власти и органов управления агломерацией» [11].

Исследование мирового опыта развития агломераций показало, что в создании единого органа управления агломерацией не всегда есть необходимость, так как муниципалитеты в целом обладают способностью сохранять самостоятельность, координируя совместную работу в области городского планирования, развития инфраструктуры и других сферах, важных для развития агломерации.

В то же время, неконтролируемое и неуправляемое развитие агломераций может спровоцировать кризисные ситуации, вследствие чего возможны деградация окружающей среды, рассогласованность действий и другие негативные результаты, которые могут привести к нивелированию ожидаемого позитивного воздействия. Это связано с тем, что структуры, участвующие в создании или изменении отдельных элементов агломерации (предприятий, дорог, животноводческих комплексов и т.д.), при отсутствии координации не получают адекватного представления ни о каком из действий других участников или последствиях внесенных ими изменений в хозяйстве, природе, в расселении территории в целом.

Следует отметить, что в агломерации, как и в городе, действуют законы самоорганизации, но не следует ожидать, что агломерация может жить в автоматическом режиме регулирования, основанного на этих законах.

Для эффективной агломерации необходима концепция агломерации, которая ляжет в основу плана управления природными ресурсами и сбалансированного развития всех компонентов агломерации в приемлемых для окружающей среды рамках. Аргументированная концепция должна стать важнейшим условием успешного использования потенциала агломераций.

Отсюда следует вывод, что проблема управления развитием агломерации становится определяющей в решении задач эффективного городского агломерирования. В большинстве экономически развитых государств мира регулирование деятельности агломераций осуществляется в рамках государственного управления с учетом теорий «динамического развития», «поляризованного развития», «полюсов роста» и т. д.

Как показал анализ зарубежного опыта по управлению большими агломерациями управленческие действия прежде всего предполагают: вывод крупной индустрии за пределы агломерации, увеличение доли сферы услуг в центре агломерации, усиление центробежных процессов расширения городских территорий, преодоление связанных с ними социальноэкономических и экологических проблем.

Обзор зарубежной практики дает возможность определить ключевые направления и методы регулирования развития агломераций:

• •    административные методы воздействия: вводятся запреты на коммерческое использование невосполнимых национальных ресурсов (нанесение вреда здоровью человека) и применение вредных технологий (производство товаров и услуг, вредных для здоровья); правовые и административные меры, направленные на создание благоприятного инвестиционного климата в регионе, связанные с созданием льготных налоговых режимов, предоставлением концессий и ипотечных кредитов.

• •    применение оптимальных рыночных механизмов стимулирования предпринимательства и населения для эффективного развития территории. Так, в агломерациях Западной Европы интенсивно развиваются наиболее перспективные виды малого предпринимательства, напрямую связанные с центрами науки, образования, управления, крупными компаниями и банками [27].

В России, прежде всего, из-за огромных пространственных параметров, а также длительного исторического отставания в сфере промышленного производства процессы урбанизации происходили с определенным запаздыванием по отношению к экономически более развитым странам мира.

Важным моментом в понимании агломерационных процессов является анализ их исторической динамики, поэтому в исследовании выделены три этапа формирования агломераций в России.

Применительно к данной проблеме нельзя не согласиться с точкой зрения Г.М. Лаппо, который изначально выделяет два этапа процесса формирования агломераций в России.

Как справедливо считает автор, первый этап относится к концу ХIХ и к началу ХХ вв. «К этому времени, — отмечает Г.М. Лаппо в работе «География муниципальных образований», сформировался остов железнодорожной сети и наиболее значительные города в своем большинстве стали крупными транспортными узлами.

Транспортные лучи открыли путь городу в его окружение: оживилось дачное строительство, в связи с общим экономическим подъемом «на пороге» города, но на более дешевых землях оседали крупные предприятия. Причем, наряду с прежними, традиционно первенствовавшими отраслями легкой промышленности, в этом процессе более активное участие приняли отрасли тяжелой промышленности. Под Москвой, например, были построены заводы вагоностроительный (г. Мытищи), сельскохозяйственных машин (г. Люберцы), швейных машин (г. Подольск)» [10, с.356].

Автор полагает, что именно в результате взаимодействия нескольких процессов: развития железных дорог и формирования крупных транспортных узлов и объектов, развития около крупных муниципальных образований предприятий легкой и тяжелой промышленности и объектов коммунального хозяйства, начались процессы агломерирования [10, с.356].

Необходимо подчеркнуть, что начавшаяся в СССР в это время индустриализация как процесс наращивания промышленного потенциала и повышения урбанизации населения, привела к появлению на базе крупных предприятий новых муниципальных образований с пригородной промышленной зоной, что в свою очередь, способствовало форсированию агломерационных процессов.

В работах советских ученых 1920-х гг. данное явление было зафиксировано в виде различных понятий. Так, М.Г. Диканский определяет появление новых форм расселения как «агломерацию», А.А. Крубер характеризует их как «хозяйственный округ города», а В.П. Семенов-Тян-Шанский применительно к новым городам приводит понятие «экономический город».

Следует добавить, что некоторые исследователи (Д.И. Богорад, В.Г. Давидович, П.И. Дубровин и др.) отмечали не только положительные, но и отрицательные результаты «первых» шагов развития агломераций в СССР, сказывающиеся и в настоящее время. Это, в первую очередь, стихийность и неупорядоченность застройки и расселения, ухудшение экологической ситуации в стране, диспропорции в развитии соседних территорий и муниципальных образований.

Хронологические рамки второго этапа развития агломераций в СССР, по мнению Г.М. Лаппо, включают послевоенные годы вплоть до конца 1980-х годов. На данном этапе, как доказывает автор, «процесс агломерирования достиг высоких темпов и стал самой характерной чертой развития расселения. Около трети новых муниципальных образований, которые возникли в Советском Союзе, были расположены в окружении крупных муниципальных образований и перешли в категорию их спутников. Увеличилось число крупных центров, которые становились ядрами городских агломераций в силу потребности в городах-спутниках и наличия условий для их возникновения» [10, с. 358].

Г.М. Лаппо выделяет главные черты второго этапа:

« Рост числа агломераций . За период 1959–1989 гг. их число увеличилось с 26 до 49. Доля населения, проживающего в агломерациях, постоянно возрастала, в 1989 г. она составляла примерно половину всего населения страны. В результате изменился характер и городского и сельского расселения.

Раздвижение границ агломераций. Развитие транспортной сети постепенно расширяет зону трудового тяготения вокруг крупных муниципальных образований-ядер. Благодаря улучшению организации сообщений и повышению скоростей пригородных поездов, постоянно увеличивалась дальность поездок, которые по затратам временных ресурсов считались приемлемыми.

Усложнение структуры агломераций. Появление локальных образований, складывающихся вокруг крупных центров пригородной зоны, так называемые агломерации второго порядка.

Соразмерность роста муниципальных образований-ядер и зон спутников. На протяжении 30 лет (1959–1989 гг. замеч. автора) в России суммарные численности населения муниципальных образований-ядер и зон спутников росли соразмерно» [10, с. 358359].

Необходимо подчеркнуть, что в 1980-е годы агломерационный рост в СССР заметно затормозился. Как совершенно обоснованно отмечает Г.М. Лаппо наступила так называемая «стабилизация расселения», связанная с рядом негативных факторов социальноэкономического развития государства: снижение объема инвестиций в хозяйство, резкое сокращение числа новостроек, падение миграционной подвижности и прироста населения [10, с. 360].

Распад СССР в 1991 году, вызвавший глубокий социальноэкономический кризис, переход России к рыночным отношениям в условиях постиндустриального общества, встраивание экономики России в глобальную мировую экономику, начиная с 1990-х годов, позволяют по нашему мнению правомерно выделить третий этап развития агломераций в России, который продолжается по настоящее время.

Официальный статистический учет городских агломераций в России не ведется, поэтому основывается на различных авторских экспертных оценках. В России выделяют от 24 до 36 крупных городских агломераций.

В России в настоящее время большинство муниципальных образований сгруппированы в агломерации-миллионеры (Московская агломерация, Санкт-Петербургская агломерация, Ростовская агломерация, Новосибирская агломерация, Новокузнецкая агломерация и др.) и прочие крупные и особенные агломерации (Барнаульская агломерация, Кемеровская агломерация, Томская агломерация и др.) [14; с. 215].

По данным географического факультета МГУ, с 1992 года городское население России неуклонно сокращалось из-за естественной убыли и миграции, а «доля городского населения стабилизировалась на уровне 73 — 74%. За 2002 — 2010 годы численность городского населения сократилась в большинстве субъектов РФ (в 62 из 83), при этом более половины всех городских жителей проживает всего в 15 регионах. Высока степень региональной дифференциации в миграционных предпочтениях: доля Москвы и Московской области — 49%, Санкт-Петербурга и Ленинградской области – 17%» [12].

«В современной России крупнейшие города и их агломерации концентрируют почти 50% населения страны, занимая менее 3% ее территории, причем процесс стягивания населения и экономики в эти избранные точки идет на фоне убыли населения на остальной территории страны. Так, только с 2010 года людность 36 крупнейших агломераций, развивающихся вокруг ядер людностью свыше 500 тыс. человек, выросла на 5,3 млн. человек, концентрируя в 2018 г. свыше 71 млн. человек. При этом численность населения, проживающего за границами этих агломерационных образований, при разной динамике роста отдельных центров сократилась в целом на 3,5 млн. человек» [1].

«Снижение численности населения свидетельствует о том, что урбанизационные процессы замедлились, стихийное формирование новых агломерационных центров в сложившихся условиях представляется невозможным. Происходит переток трудовых ресурсов и, прежде всего, квалифицированных кадров из муниципальных образований-ядер в г. Москву. Вместе с тем очевидно, что статистические данные не отражают реального так называемого «дневного» населения в этих городах, являющихся центрами ежедневной маятниковой миграции» [25].

В постсоветское время происходит сокращение числа агломераций (значительная их часть осталась за пределами границ России после распада СССР), в большинстве агломераций происходит снижение численности населения из-за его естественной убыли, смена векторов развития приводит к социально-экономическому кризису и спаду промышленного производства, начинается миграция населения в крупные города из села и пригородных районов.

Необходимо заметить, что в отличие, например, от США, где при формировании агломераций по численности жителей активнее развивались пригороды по сравнению с городами, в России из-за недостаточного развития инфраструктуры миграция населения носила обратный характер.

Решающее значение инфраструктуры и доступности поселений и элементов городской среды для формирования агломераций в России отмечали в своих исследованиях многочисленные авторы.

Как утверждают А. Нещадин, А. Прилепин «составляющими такой инфраструктуры являются:

• •    транспортная (линейные объекты, морские и воздушные суда, аэропорты, здания, строения, сооружения);

• •    социальная и общественная (образование, медицина, спорт, культура);

• •    ЖКХ (линейные объекты теплоснабжения, водопроводы и газовые сети, канализационные сети);

• •    энергетика (электростанции, малая энергетика, сетевая инфраструктура)» [15].

Е.Н. Перцик выделяет «дополнительно к инфраструктурным следующие критерии развития городских агломераций: плотность городского населения и непрерывность застройки; наличие большого города-центра (как правило, с населением не менее 100 тыс. человек); интенсивность и дальность трудовых и культурнобытовых поездок; удельный вес несельскохозяйственных рабочих; доля работающих вне места жительства; количество городских поселений-спутников и интенсивность их связей с городом-центром; число телефонных разговоров с центром; производственные связи; связи по социально-бытовой и технической инфраструктуре (единые инженерные системы водоснабжения, энергоснабжения, канализации, транспорта и пр.)» [21].

Иначе говоря, авторы критериями развития городских агломераций называют либо совокупность характеристик, либо ориентируется на одну из приоритетных.

Вместе с тем понятие «агломерация» раскрывается в многочисленных научных исследованиях, опираясь на которые можно выделить основные, на наш взгляд, признаки городской агломерации как формы организации жизнедеятельности нескольких муниципальных образований:

• •    ограниченность исторически сложившихся территорий муниципальных образований;

• •    интенсивные внутренние связи (трудовые, финансовые, производственные, инфраструктурные, культурно-бытовые, информационные и т.д.) между муниципальными образованиями;

• •    возможность и целесообразность эффективно и взаимовыгодно сотрудничать в решении общих социальноэкономических задач, рационально используя ресурсы;

• •    использование различных правовых форм (ассоциативные, договорные, координационные и пр.) организации управления городскими агломерациями и межмуниципальным сотрудничеством;

• •    участие в стратегическом социально-экономическом планировании и развитии государства и региона, решении задач повышения конкурентоспособности современного российского производственного и человеческого потенциала, что, в свою очередь, будет стимулировать развитие межмуниципального сотрудничества в агломерациях [8].

Наиболее важным применительно к критериям возникновения и развития агломераций в современной России представляется анализ основных этапов этого развития. Обычно выделяется четыре основных этапа, каждый из которых обладает уникальными критериальными характеристиками.

На первом, начальном, этапе так называемой «индустриальной агломерации» происходит сближение связанных производственными отношениями отдельно расположенных территорий и предприятий, не затрагивающее, по существу, рынок труда, земли, инфраструктуру и другие ресурсы.

Далее, на втором этапе под влиянием многочисленных факторов (например, снижение темпов промышленного производства) происходит трансформация (укрупнение и формирование единого) рынка труда, рост потоков трудовой маятниковой миграции к центральному городу агломерации, сопровождающейся потребительской маятниковой миграцией.

Последующий третий этап развития агломерации связан с неизбежными процессами децентрализации производства и потребления из разросшихся центральных муниципальных образований агломерации на ее периферию, в города-спутники (или подцентры). Тенденция децентрализации объективно обеспечивает равномерное развитие агломерации, формирование единого агломерационного рынка и инфраструктуры, что в итоге стимулирует дальнейшее развитие агломерации, превращая ее в важный структурный элемент экономики государства.

Наконец, для четвертого «постиндустриального» этапа развития современной агломерации характерно углубление функциональных связей отдельных структурных элементов агломерации. Прежде всего, речь идет о развитии прямых связей между подцентрами агломерации, увеличении объема и разнообразия рынков товаров и услуг, интенсивное встраивание в глобальную иерархическую структуру городского ядра. Для постиндустриальной агломерации характерно наличие высокоинтеллектуальных ресурсов не только в сфере экономики и производства, но и в инфраструктуре, в сфере инноваций, развития человеческого капитала.

Таким образом, развитие агломерации от индустриальной формы к постиндустриальной объединяет в себе целый комплекс социально-экономических процессов, изменяющих как пространственную, так и функциональную структуру экономики территории, инкорпорируя ее в глобальную экономику.

Большая часть городских агломераций России находится в настоящее время на первых двух этапах развития (Екатеринбургская, Иркутская, Ростовская агломерации и др.). По оценкам специалистов на третьем этапе развития находится Санкт-Петербургская агломерация, на четвертом этапе – Московская агломерация.

Сложности урбанизации в России связаны с укреплением внутриагломерационных коммуникаций между городами, развитием надгородских форм управления (с координирующими функциями) и принятием грамотных градостроительных решений в центральных городах, которым предстоит усваивать преимущества того, что на них нацелены нужды значительного по людности окружения [26].

Проблема пространственного развития российских регионов приобретает все большую остроту в связи с нарастающими различиями в уровнях и условиях жизни между региональными центрами и региональной периферией.

Значительную роль в обеспечении более высокого уровня развития всех территорий региона играют такие высококонцентрированные формы «группового» расселения, как городские агломерации. Формирование городской агломерации позволяет гарантировать оптимальное размещение промышленного производства, рационально располагая его по отношению к жилым массивам, что улучшает экологические и бытовые условия жизни в крупных городах.

В то же время, городская агломерация, имеющая гораздо более обширные возможности развития, представляет собой среду, обладающую качествами, благоприятными для интеграционных процессов [3].

Неравномерное распределение производства и населения становится все более очевидным по мере развития рыночной экономики России и является ее естественной чертой. Обычно различия в развитии между селом и городом сначала на некоторое время увеличиваются, а затем медленно убывают. Конвергенция прогрессирует несколько быстрее с точки зрения доступа к социальным услугам и в областях с более динамичным развитием.

Однако для сближения требуются политические инструменты интеграции, в том числе важнейшие связующие институты для управления спросом на землю, инвестиций в инфраструктуру, а также своевременные и целенаправленные меры вмешательства.

Поскольку развитие агломерации часто связано с исчерпанием возможностей размещения и повышенной потребностью в территориальном расширении производства, наличие нескольких административных образований с юридическими границами в агломерации не имеет большого значения для определения агломерации. Более того, «мозаика» административных границ усложняет планирование агломераций и управление ими, в том числе изучение маятниковых движений. Городская агломерация должна стать на данном этапе развития форм расселения главным звеном в системе расселения страны, основной единицей статистического учета, планирования, проектирования и управления [21].

В постсоветский период обозначились новые тенденции в административно-территориальных преобразованиях России. В период с 1991 по 2003 годы большинство из них происходило за пределами городских агломераций и включало в себя перевод поселков городского типа в сельские. Например, «в черту Санкт-Петербурга за период с 1989 по 2002 год было включено более 20

городских поселений общей численностью населения более 300 тыс. человек» [9].

В связи с принятием ФЗ №131 от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», начиная с 2003 года административнотерриториальные изменения все больше касаются территорий городских агломераций, в состав которых включаются городские и сельские поселения. «В период 2003 – 2007 годов данный тип преобразований получил широкое распространение в Московской, Ростовской, Тульской, Челябинской областях» [8].

В 2008 году Правительство Российской Федерации утверждает «Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года», в соответствии с которой крупные городские агломерации должны стать важной частью долгосрочной стратегии развития России и сделать экономику России конкурентоспособной на мировом рынке. Появление новых центров притяжения людских ресурсов должно уравновесить условия жизни людей в регионе и в идеале поставить на ступеньку выше в цивилизационном развитии [3].

Впервые на уровне государственного документа пространственное развитие инфраструктуры и инвестиционной деятельности, создание новых центров экономического роста объявляются в качестве приоритета региональной политики государства, направленной на «снижение регионального неравенства и уменьшение сверхконцентрации экономических ресурсов в столичных агломерациях». В соответствии с Концепцией инновационное и социальное долгосрочное развитие Российской Федерации базируется на научно-техническом и образовательном потенциале крупных городских агломерации, на формировании территориально-производственных кластеров в урбанизированных регионах [7].

Последующее развитие основные идеи Концепции получили в ряде проектов документов, которые официально так и не были приняты. Речь идет о проекте постановления Правительства РФ 2010 года о развитии каркаса системы расселения страны, в котором предполагалось создание 20 крупных агломераций на базе муниципальных образований-миллионников, а также о «дорожной карте» развития агломераций в России 2013 года, определявшей критерии отбора агломераций для участия в реализации социально-экономических проектов.

В Указе Президента Российской Федерации от 16.01.2017 года №134 об основах государственной политики регионального развития РФ на период до 2025 года дальнейшее развитие процесса урбанизации, в частности развитие крупных городских агломераций, рассматриваются «как необходимое условие обеспечения экономического роста, технологического развития и повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности российской экономики на мировых рынках» [18].

В утвержденном Правительством РФ 22 ноября 2018 года «Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года» предусмотрены шаги по качественной трансформации структуры рабочей силы и динамики производительности труда. В нашем понимании долгосрочные экономические изменения невозможны без изменения государственных подходов к вопросу территориального размещения производительных сил.

В связи с этим необходимо подчеркнуть важность утверждения Правительством РФ в 2019 году «Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г.».

Вопросы агломерации рассматриваются в Стратегии довольно широко, как ключевой приоритет пространственного развития Российской Федерации.

Городскую агломерацию Стратегия определяет как «совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения (500–1000 тыс. чел. – крупная агломерация или свыше 1 млн. чел. – крупнейшая агломерация), связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями» [17].

Тем не менее, на наш взгляд, для адекватного развития процессов агломерации в стране необходимо принятие правоустанавливающего документа, федерального закона, определяющего основные принципы и содержательные механизмы взаимодействия государства, регионов и муниципальных образований в развитии городских агломераций. Неудачные попытки создания подобного документа, как отмечают многие исследователи, связаны со специфическими особенностями российского государства: огромностью территории и многообразием социально-экономических условий отдельных регионов.

Подготовленный в 2020 году Минэкономразвития РФ проект федерального закона «О городских агломерациях» представляет значительный шаг вперед в этом направлении и проходит стадию обсуждения.

К положительным сторонам законопроекта можно отнести выделение критериев городской агломерации: наличие центра, транспортной доступности, установленной средней плотности населения; разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере развития городских агломераций; определение форм межмуниципального сотрудничества (соглашения, координационные советы) как условие создания агломерации. К недостаткам законопроекта относится отсутствие регулирования финансово-экономической стороны межмуниципального взаимодействия, закрепления формального статуса городской агломерации [22].

В октябре 2021 года Правительство РФ утвердило перечень стратегических инициатив-проектов, направленных на повышение качества жизни и гибкости российской экономики [24]. Проект «Города больших возможностей и возрождение малых форм расселения» должен создать условия для развития 40 крупных агломераций, а также для развития опорных населенных пунктов сельских территорий. Также предполагается создать Единый институт пространственного планирования для создания условий для устойчивого пространственного развития.

«В рамках этой инициативы, по данным Минэкономразвития РФ, предполагается ввести единую градостроительную и транспортную политику в городских агломерациях, синхронизировать государственное финансирование мероприятий на сельских территориях, развивать инфраструктуру, а также прорабатывать нормативную базу для опережающего развития городских агломераций и малонаселенных территорий.

Предполагается, что к 2024 году должны будут соответствовать нормативам 85% дорог в 105 агломерациях (к началу нынешнего года таких дорог было около 72%). Также в агломерации из малых муниципальных образований будут дополнительно привлечены более 5 млн. человек.

К 2030 году в агломерациях должно вдвое вырасти качество городской среды (оно определяется по таким критериям, как безопасность, комфорт, экологичность, разнообразие, современность, эффективность управления). В более чем 40 агломерациях с населением более 60 млн. человек будут созданы условия для ускоренного экономического развития. А более 15 агломераций с населением более 35 млн человек будут иметь темпы экономического роста выше среднероссийского» [24].

При формировании агломераций в современной России возникают следующие проблемы и ограничения [8, с. 133–134]:

• •    государственная политика России в части стратегии развития агломераций находится в стадии становления, что понижает роль государства и отрицательно сказывается на системности и комплексности управления формированием агломераций в регионах и в стране в целом;

• •    государством не определен правовой статус агломераций в контексте задач государственной политики и межмуниципального взаимодействия.

Несформированность единых подходов к понятию «агломерация» и сущности агломерационных процессов является сдерживающим фактором их развития;

• •    существующее законодательство, в частности Бюджетный, Градостроительный, Налоговый кодексы, закон о МСУ от 06.10.2003 г., в рамках созданного механизма межбюджетных отношений не учитывает специфику территориального устройства агломераций, границы которых могут не совпадать с границами муниципальных образований, а потому финансирование агломерационных проектов часто связано с риском нецелевого использования бюджетных средств;

• •    в отсутствие полноценной правовой и методологической базы агломерационная практика в России построена в основном на принципах самоорганизации муниципальных образований посредством коллективных соглашений и целевых союзов, придающих этому процессу существенную региональную специфику.

Для преодоления этих проблем государственная политика России в отношении регионов должна быть направлена на оптимизацию экономического пространства и увеличение емкости региональных рынков. Приоритетным направлением административно-территориального развития является создание условий для возникновения агломерированных территорий и развитие агломераций.

Заключение

В России, прежде всего, из-за огромных пространственных параметров, а также длительного исторического отставания в сфере промышленного производства процессы урбанизации происходили с определенным запаздыванием по отношению к экономически более развитым странам мира.

Важным моментом в понимании агломерационных процессов является анализ их исторической динамики, поэтому в исследовании дополнительно выделен третий этап формирования агломераций в России (к двум, предложенных, Г.М. Лаппо).

Распад СССР в 1991 году, вызвавший глубокий социальноэкономический кризис, переход России к рыночным отношениям в условиях постиндустриального общества, встраивание экономики России в глобальную мировую экономику, начиная с 1990-х годов, позволяют по нашему мнению правомерно выделить третий этап развития агломераций в России, который продолжается по настоящее время.

экономика труда; экономика народонаселения и демография; экономика природопользования; экономика предпринимательства; маркетинг; менеджмент;

ценообразование; экономическая безопасность; стандартизация и управление качеством продукции; землеустройство; рекреация и туризм)» : диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук / Меркурьев Владимир Владимирович. – Кемерово, 2014. – 177 с.

https://regrazvitie.ru/issledovanie-vliyaniya-institutsionalnyh-faktorov-navybor-modeli-upravleniya-gorodskoj-aglomeratsiej

← Предыдущая публикация

Следующая публикация →

Название издания: "Региональная экономика и управление: электронный научный журнал"

Электронное периодическое издание зарегистрировано Роскомнадзором, свидетельство ЭЛ № ФС 77 - 45106 от 19 мая

2011 г. Возрастная категория сайта 6+

ISSN 1999-2645

Тел. 8-951-354-54-84

Подписаться на новости

Политика конфиденциальности Пользовательское соглашение

Правила отзыва (ретракции/ретрагирования) статьи от публикации Публичная оферта

Все права защищены © 2005-2022 Региональная экономика и управление: электронный научный журнал | Общество с ограниченной ответственностью «Международный центр научно-исследовательских проектов»