Development of a public-private partnership: ecosystem approach

Все более широкое распространение государственно-частного партнерства (ГЧП) в России ставит вопрос о разработке мероприятий по обеспечению эффективности его использования в интересах государства и общества. В предлагаемой статье мы рассмотрим, каким образом можно добиться решения этой задачи.

Теоретические подходы к анализу ГЧП

Отметим одну исключительно важную деталь: при анализе ГЧП основное внимание, как правило, уделяется его ключевым участникам, т.е. государству и частному бизнесу (причем под бизнесом понимаются частные операторы, непосредственно вовлеченные в ГЧП). При этом, практически не рассматривается тот факт, что у ГЧП есть ряд других стейкхолдеров, к числу которых, в частности, относятся:

• •    общество в целом (являющееся потребителем услуг ГЧП);

• •    общественные организации (заинтересованные в продвижении тех или иных программ и отстаивающие интересы определенных социальных групп);

• •    сотрудники системы государственной власти (которые чаще всего рассматриваются как часть государства, но на самом деле они имеют свои интересы, не всегда совпадающие с заявленными интересами государства) и т.д.

ГРНТИ 06.61.33

Андрей Викторович Пролубников – кандидат экономических наук, докторант Военной академии материальнотехнического обеспечения им. генерала армии А.В. Хрулёва (г. Санкт-Петербург).

Статья поступила в редакцию 15.06.2020.

Само государство, как стейкхолдер ГЧП, тоже неоднородно: в нем есть структуры, отвечающие за реализацию ГЧП (внутренние стейкхолдеры) и остальные органы государственной власти (внешние стейкхолдеры). Наконец, нужно учитывать наличие разных уровней в системе публичной власти (центральные и региональные власти, а также местное самоуправление). Таким образом, фактически речь идет о существовании национальной экосистемы ГЧП, которая влияет на эффективность реализации проектов ГЧП и ресурсы которой надо вовлекать для повышения этой эффективности (что, разумеется, требует готовности координировать взаимодействие этих стейкхолдеров и проявлять готовность к учету их интересов).

Такая трактовка ГЧП соответствует современному подходу к бизнесу и к экономике в целом как к экосистемам [2, 5, 6, 8, 9, 10, 14]. К сожалению, очень часто в мировой практике такого вовлечения не происходит, что снижает эффективность ГЧП. Из-за отказа от экосистемного подхода при управлении ГЧП эти проекты автоматически становятся морально устаревшими с управленческой и организационной точки зрения, что подрывает их эффективность. Поэтому применение экосистемного подхода при управлении ГЧП является насущной необходимостью. Необходимо понимать состав экосистемы ГЧП, интересы ее участников, и разрабатывать стратегию использования ГЧП с их учетом.

Следует также расширять эту экосистему за счет вовлечения в нее новых участников, чтобы увеличить объем доступных ресурсов и компетенций. Примером реализации такого подхода служит Малайзия, где финансирование ГЧП осуществляется в т.ч. и с использованием исламских инструментов [17], что позволяет учесть специфические потребности определенных групп инвесторов. Более того, зачастую роль государства сводится только к своевременному выполнению своих договорных обязательств перед частным инвестором. Такой подход нам представляется некорректным.

Рассмотрение всей экосистемы ГЧП не входит в задачи данной статьи. Тем не менее, ниже мы выполним анализ того, каким должно быть участие государства в ГЧП, а также дадим краткий обзор мировой практики участия образовательных и некоммерческих организаций в ГЧП.

Структуризация мер государственной поддержки ГЧП

Анализ существующей литературы по проблематике ГЧП, а также практики реализации проектов ГЧП в России и в мире [1, 7, 12, 13, 15, 16], показывают, что меры государственной поддержки ГЧП можно классифицировать по двум ключевым критериям:

• 1.    Стадия реализации ГЧП, на которой предоставляется поддержка. Здесь можно выделить две ключевые стадии: инвестиционная, в рамках которой происходит запуск ГЧП и осуществляются основные капиталовложения в его организацию, и операционная, относящаяся к периоду экономической деятельности ГЧП, в ходе которой осуществляется оказание услуг в интересах государства и общества. Разумеется, эти стадии можно детализировать более подробно (например, выделить предынвестиционный этап в рамках инвестиционной стадии), однако это дополнительное углубление классификации не принесет дополнительной информации с точки зрения понимания сущности мер государственной поддержки.

• 2.    Содержание государственной поддержки, т.е. те ресурсы, которые государство предоставляет в распоряжение частного оператора. В источниках предлагается делить эти ресурсы на финансовые и нефинансовые, однако такая классификация нам представляется недостаточной. Мы считаем целесообразным выделять три группы ресурсов: финансовые, материальные и организационные.

Отметим, что стадия, на которой оказывается поддержка, и стадия, на которой принимается решение о ее предоставлении, могут не совпадать. В частности, государство, например, может субсидировать кредитную ставку в течение определенного срока на операционной стадии, но решение о субсидировании принимается на инвестиционной стадии, поскольку такое субсидирование является неотъемлемым элементом оценки инвестиционного проекта с точки зрения частного инвестора;

Рассматривать предоставление материальных ресурсов в качестве самостоятельной разновидности государственной поддержки оправданно по двум причинам. Во-первых, материальные ресурсы не могут быть сведены к финансовым, поскольку они предоставляются в нефинансовой форме. Во-вторых, смешение в составе нефинансовой поддержки мер, имеющих разную природу (организационную и материальную), как это рекомендуются в существующих исследованиях, по нашему мнению, методологически некорректно.

Использование двух классификационных критериев позволяет нам представить структуру мер поддержки в виде стратегической матрицы размерностью 3×2 (см. табл.). Рассмотрим эту матрицу и представленную в ней информацию подробнее.

Под прямой финансовой поддержкой мы понимаем непосредственное выделение финансовых ресурсов со стороны государства. Такое предоставление финансовых ресурсов может принимать форму софинансирования на безвозмездной основе, соинвестирования, кредитования на льготных условиях (включая беспроцентное кредитование и т.д.), субсидирование процентной ставки по кредитам. Косвенная финансовая поддержка заключается в мероприятиях, которые позволяют частному оператору снизить свои издержки или упрощают ему доступ к финансированию. Это государственные гарантии по кредитам, страхование, льготное налогообложение, гарантии по курсам валют, тарифам и т.д.

Структура мер государственной поддержки ГЧП

Таблица

		Стадия реализации ГЧП
		Инвестиционная	Операционная
Содержание государственной поддержки	Финансовая поддержка	Прямые и косвенные меры по со-финансированию капиталовложений проекта со стороны государства	Прямые и косвенные меры по софинансированию затрат проекта в ходе его функционирования
	Материальная поддержка	Предоставление материальных (земельных, инфраструктурных и т.д.) ресурсов, необходимых для запуска проекта, на льготной или безвозмездной основе	Предоставление доступа к материальным ресурсам (энергетическим, коммунальным услугам и т.д.), необходимым для функционирования проекта, на льготной или безвозмездной основе
	Организационная поддержка	Меры по упрощению и повышению эффективности процедур и процессов, связанных с запуском проекта	Меры по упрощению и повышению эффективности процедур и процессов, связанных с текущим функционированием проекта

Например, в Южной Корее для отдельных разновидностей ГЧП устанавливаются нулевые ставки по налогам на добавленную стоимость и на регистрацию недвижимого имущества [18]. На инвестиционной стадии софинансирование направлено на компенсацию инвестиционных затрат, тогда как на операционной – на частичное возмещение текущих издержек.

Материальная поддержка предполагает обеспечение оператора ГЧП (в зависимости от стадии реализации проекта) необходимой инфраструктурой (предоставление земельного участка, прокладка коммуникаций, подвод дорог и т.д.) и потребляемыми ресурсами (оказание коммунальных услуг и т.д.). Так, например, в Южной Корее участки для реализации проектов ГЧП в ряде случаев выделяются на безвозмездной основе [18].

Организационная поддержка может быть разбита на два блока:

• •    административная поддержка, которая заключается в упрощении и ускорении административных процедур, связанных с организацией и текущим функционированием ГЧП. Речь идет об ускоренной процедуре согласования разрешительной документации, упрощении налогообложения и т.д.;

• •    консалтинговая поддержка – содействие в разработке финансовой модели ГЧП, изучение рынка услуг, на котором ГЧП будет работать, юридическая поддержка, содействие в области GR (government relations – взаимодействие с органами власти), включая разработку соответствующих методологических руководств. Этот вид поддержки представляет собой предоставление государством тех компетенций, которые отсутствуют у частного оператора. Сюда же относится образовательная поддержка ГЧП – обучение представителей частного бизнеса и государственных служащих использованию ГЧП [20]. Отметим, что обучение госслужащих технологиям ГЧП также является инструментом поддержки ГЧП, поскольку оно повышает готовность чиновников к ис-

• пользованию ГЧП и улучшает эффективность взаимодействия представителей государства и частного бизнеса.

Для реализации различных мер государственной поддержки создаются специальные органы, которые могут как входить в систему исполнительной власти, так и являться самостоятельными структурами (разумеется, в той или иной форме подотчетными государству). В первом случае для государства упрощается контроль над функционированием такой структуры и упрощается отстаивание государственных интересов в случае возникновения конфликтных ситуаций в отношениях с частным инвестором.

Такая модель может быть привлекательна и для частных операторов, поскольку наличие специальной правительственной структуры, координирующей предоставление государственной поддержки, может рассматриваться ими как свидетельство заинтересованности государства в развитии института ГЧП, а также в качестве дополнительной гарантии соблюдения государством своих обязательств. С другой стороны, возрастают трансакционные издержки государства, связанные с управлением такой структурой [4]. Кроме того, с учетом институциональной специфики ряда стран, это может вести к росту коррупции и нецелевому расходованию государственных средств в рамках оказания поддержки.

Независимая структура, отвечающая за осуществление государственной поддержки, обладает большим уровнем самостоятельности, и поэтому способна осуществлять координацию мероприятий по поддержке проекта ГЧП с точки зрения максимизации эффективности этого проекта для государства и общества, а не исходя из частных интересов отдельных органов исполнительной власти [18]. Кроме того, такая структура позволяет снизить трансакционные издержки.

Зарубежный опыт государственной поддержки ГЧП

ГЧП активно используется в развивающихся странах, и этот опыт может быть особенно полезен для России. В первую очередь, стоит привести пример Индии, где создан и успешно функционирует многоканальный механизм финансовой и организационной поддержки ГЧП [3]:

• •    обеспечение потока долгосрочных кредитов через Индийскую акционерную компанию по финансированию инфраструктуры (Indian Infrastructure Finance Company Limited);

• •    финансирование (в объеме до 75% совокупной стоимости) затрат на подготовку ГЧП (оплата услуг консультантов, расходы на подготовку финансовой модели проекта, проведение техникоэкономического обоснования, оценка экономической эффективности ГЧП, анализ рынков и т.д.). Это финансирование осуществляется через Фонд развития инфраструктурных проектов (India Infrastructure Project Development Fund) [3]. Этот инструмент поддержки проектов ГЧП является исключительно важным, поскольку он позволяет повысить качество инвестиционного анализа и, тем самым, снизить риски как частного оператора, так и государственного заказчика. При этом, для проведения такого анализа ни одной из сторон ГЧП не нужно обладать требуемыми компетенциями – их предоставляет Фонд. Использование этого инструмента поддержки указывает на то, что частный инвестор ждет от государства поддержки не только в форме предоставления финансовых или материальных ресурсов, но и содействия в получении компетенций, необходимых для эффективного функционирования ГЧП;

• •    субсидирование экономически оправданных, но неэффективных с финансовой точки зрения проектов. Эта мера позволяет привлечь инвестиции в такие проекты. За счет нее финансируется до 20% от совокупной величины капитальных вложений. Это субсидирование осуществляется через специальный инструмент, получивший название «Финансовая поддержка окупаемости» (Viability Gap Funding) [3];

• •    предоставление грантов и рефинансирование банковских кредитов с длительным сроком погашения (используется для инфраструктурных проектов) [там же];

• •    налоговое стимулирование (частичное освобождение от налога на прибыль и от таможенных пошлин на ввоз оборудования, необходимого для реализации инфраструктурных проектов) [3];

• •    возможность привлечения иностранных кредитов в размере до 500 млн долларов США [3].

Приведенный выше перечень показывает, что в Индии разработана комплексная система поддержки ГЧП, которая значительно упрощает реализацию такого рода проектов за счет упрощения доступа к финансированию (в т.ч. и для коммерчески неэффективных проектов), а также благодаря использованию финансовых мер для организационной подготовки ГЧП.

Мы полагаем, что именно такой комплексный подход к государственной поддержке ГЧП является необходимым условием использования ГЧП как инструмента экономической политики, поскольку он повышает прозрачность ГЧП как направления инвестирования для частного оператора (за счет организационной поддержки) и улучшает финансовые условия его реализации (для этого используется финансовая поддержка). Наличие гарантированного дохода от ГЧП в течение срока его реализации для частного инвестора в ряде случаев может быть недостаточным для принятия решения об участии в нем.

Для предотвращения чрезмерного принятия финансовых рисков государством на себя, в ряде стран действуют разного рода ограничения на совокупный объем участия государства в финансировании ГЧП. В Бразилии, например, таким порогом служит величина в 5% от совокупных налоговых поступлений государства [11]. В Корее, в зависимости от отрасли, в которой реализуется ГЧП, максимальная величина субсидирования составляет от 30% до 50%. В Индии, за счет рассмотренного выше механизма финансовой поддержки окупаемости, доля государственной финансовой поддержки проекта не превышает 20% [18].

Распространенной практикой является участие некоммерческих, образовательных и общественных организаций в продвижении института ГЧП и в повышении эффективности его использования в интересах государства, общества и частного бизнеса. В России, например, для этих целей создан и достаточно успешно функционирует Национальный центр ГЧП, занимающийся исследованием рынка ГЧП и продвижением соответствующих законодательных инициатив. Что интересно, соответствующие организации и программы создаются в т.ч. и в рамках отраслевых ассоциаций бизнеса, задействованного в ГЧП (такова ситуация в Испании, где Ассоциация ведущих подрядчиков и концессионеров в партнерстве с институтом профессиональной подготовки организовала профильную программу MBA [18]).

Это позволяет говорить о том, что для продвижения института ГЧП потенциальные конкуренты переходят к конкурентному сотрудничеству для увеличения рынка ГЧП. Легко убедиться в том, что такое конкурентное сотрудничество способствует развитию соответствующих отраслей и служит – хотя и опосредованно – целям государственной экономической политики.

Отметим, что в настоящее время существует международная практика организационной поддержки ГЧП (что говорит о том, что экосистема ГЧП фактически является международной). Развитые страны с успешно функционирующим институтом ГЧП передают свои компетенции в этой области в развивающиеся страны с целью оказания содействия их экономическому развитию. Например, южнокорейский исследовательский институт PIMAC ведет подготовку государственных служащих в области ГЧП не только в своей стране, но и в Юго-Восточной Азии. На Украине Агентство США по международному развитию (USAID) реализует Программу развития государственночастного партнерства [19].

Подчеркнем, что помимо собственно поддержки внедрения института ГЧП в соответствующих странах, такие программы способствуют переформатированию институциональной среды соответствующих государств под стандарты тех стран, откуда исходит инициатива оказания такой организационной поддержки. В результате инвесторам из стран-инициаторов становится проще вести свой бизнес в этих государствах, и повышаются шансы их успешного участия в проектах ГЧП, реализуемых в данных государствах. Таким образом, меры по организационной поддержке ГЧП за рубежом становятся инструментом экстраполяции национальной экономической политики на международный уровень.

Заключение

Подводя итог, мы можем констатировать следующее:

• •    в современных условиях рассматривать ГЧП только как инструмент взаимодействия государства и частного партнера некорректно. Необходимо принимать во внимание существование экосистемы ГЧП с большим количеством стейкхолдеров, интересы которых частично совпадают, а частично конкурируют друг с другом. Эффективное использование ГЧП как инструмента государственной экономической политики (ГЭП) предполагает координирование всей этой экосистемы. Это значительно усложняет задачи государства (которому проще ограничиться взаимодействием с конкретными частными операторами), однако минимизирует риски ГЧП и способствует повышению его народнохозяйственной и социальной эффективности;

• •    хотя ГЧП чаще всего носит договорной характер, задачи государства как участника ГЧП не должны сводиться к простому выполнению своих контрактных обязательств перед частным оператором. Государство должно оказывать полноценную финансовую, материальную и организационную поддержку ГЧП, чтобы способствовать вовлечению частного бизнеса;

• •    меры государственной поддержки ГЧП целесообразно классифицировать по критериям стадии и способа их предоставления. Это позволяет привязать меры поддержки к потребностям частного оператора;

• •    меры государственной поддержки ГЧП выступают в качестве инструмента регулирования использования ГЧП как инструмента ГЭП. Настраивая меры поддержки, государство способствует приоритетной реализации наиболее важных с точки зрения ГЭП проектов ГЧП.