Development of the approaches to increase the openness of federal budget of the russian federation

Открытость (прозрачность) бюджетного процесса является одним из ключевых направлений повышения эффективности управления общественными финансами. Открытость бюджетного процесса позволяет органам государственной власти и местного самоуправления привлекать внимание граждан (общественности) к существующим проблемам в бюджетной сфере, что, в свою очередь, способствует эффективному использованию средств бюджетов. Поэтому изучение вопросов, связанных с обеспечением открытости (прозрачности) бюджета, является актуальным направлением научных исследований.

Краткий литературный обзор

В Российской Федерации была проведена значительная работа по повышению открытости (прозрачности) бюджетов. Весомый вклад в развитие теоретических, практических основ повышения открыто-

ГРНТИ 06.73.15

Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (г. Москва).

Статья поступила в редакцию 26.10.2020.

сти (прозрачности) бюджетов, бюджетного процесса в системе общественных финансов внесли М.З. Алиева, Р.Н. Галямов, Н.В. Голованова, А.М. Лавров, С.П. Солянникова, О.И. Тимофеева, С.М. Толкачев, О.С. Торопченко, В.А. Федосов и др. В своих работах авторы подчеркивают актуальность проблемы повышения открытости (прозрачности) бюджетов в России.

Например, С.П. Солянниковой были «определены проблемы и направления развития современных механизмов взаимодействия граждан и органов публичной власти в рамках бюджетного процесса» [1]. Ею справедливо отмечается, что «прозрачность в государственном управлении обеспечивает выполнение качественной и надежной бюджетной политики» [1]. Вопросы обеспечения открытости (прозрачности) бюджета, оценка содержания интернет-портала «Бюджет для граждан» в различных субъектах Российской Федерации были рассмотрены С.М. Толкачевым, Р.Н. Галямовым, О.С. Торопченко [2].

Одним из действенных способов повышения открытости бюджета является использование зарубежного опыта по обеспечению открытости (прозрачности) бюджетов. Данному вопросу уделяется пристальное внимание со стороны научного сообщества. Например, опыт зарубежных стран по формированию открытой, доступной и прозрачной информации раскрыт в работах У.Н. Кулиева [3], Н.В. Головановой [4]. Механизм обеспечения открытой, доступной и прозрачной информации для управления общественными финансами на примере США рассмотрен Н.А. Гузь [5]. Инструменты обеспечения прозрачности информации при управлении общественными финансами на примере некоторых зарубежных стран освещены С.П. Солянниковой [1]. Зарубежный опыт партисипативной ориентации публичного управления затронут в работе Я.Я. Кайля и В.С. Епининой [6].

Актуальность поднимаемых вопросов и достаточно пристальное внимание научного сообщества к вопросам обеспечения открытости (прозрачности) служит основой для расширения научных исследований. Результаты исследования

Обзор открытости бюджетов является независимым, регулярным и проводится в большинстве стран мира, причем интерес к повышению открытости и прозрачности бюджетов с каждым годом растет, увеличивается количество стран, в которых своевременно публикуются, становятся доступными для граждан (общественности) основные бюджетные документы.

На международном уровне исследование открытости бюджетов проводится неправительственной организацией под названием Международное бюджетное партнерство (International Budget Partnership), которая была основана в конце 1990-х годов. Международное бюджетное партнерство проводит обзор открытости бюджета, который является единственным независимым, сопоставимым, регулярным критерием прозрачности бюджета и подотчетности по всему миру. Обзор составляется Международным бюджетным партнерством, начиная с 2006 года, каждые два года совместно с научно-исследовательскими институтами и общественными организациями. Оценка открытости бюджета осуществляется Международным бюджетным партнерством по трем показателям: индексу открытости бюджета, индексу участия граждан (общественности) в бюджетном процессе, индексу надзора за бюджетом (индексу бюджетного надзора).

Вместе с тем, имплементация лучших зарубежных практик построения бюджетного процесса и достижения высокого уровня открытости бюджета страны возможна с учетом национальных особенностей экономики, ее институциональной структуры. Важным аспектом данного вопроса является изучение практических направлений в гармонизации отечественного законодательства международным стандартам, нормативным документам.

В документах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, начиная с 2010-х гг., стала появляться информация о необходимости повышения открытости (прозрачности) бюджетного процесса. С этого момента в Российской Федерации была проведена значительная работа по повышению открытости бюджетов. Прорывом в данном направлении можно считать появление единой системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 1275-р – Концепция создания и развития Государственной интегрированной информационной системы (ГИИС) управления общественными финансами «Электронный бюджет»).

Кроме этого, Распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 2593-р была утверждена Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муници- пальными) финансами на период до 2018 года. Согласно цели программы, во главу угла ставилась прозрачность и подотчетность использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития за счет завершения формирования современной нормативнометодической базы регулирования бюджетных правоотношений, в частности, путем обновления Бюджетного кодекса РФ.

Еще одним документом, опр е деляющи м вектор развития в пла н е повыше н ия открыт о сти бюджета, являлось Постановление Прави т ельства Ро с сийской Федерации о т 15 апреля 2014 г. № 320, которым была утв е рждена Государствен н ая програм м а Российс к ой Федера ц ии «Управ л ение госу д арственными финансами и регулирование ф и нансовых р ынков» (с р ок реализ а ции 1 янв а ря 2013 г. – 31 декабря 2020 г.). С тратегическим ориен т иром данн о й госпрог р аммы явл я ется дости ж ение к 20 2 0 г. индекса прозрачн о сти (индекса открытости) бюджет а в 81 балл. Для сравне н ия, индекс открытост и бюджета для России в 2006 году составлял 4 7 баллов из 100, в 2008 г. – 58 ба л лов, в 2010 г. – 60 баллов, в 2012 г. и 2015 г. – 74 балла, в 2017 – 72 б алла.

Необходимо отметить, что в о просы, св я занные с открытостью и прозрач н остью бюд ж ета, находят отражение и в международных д окумента х : Кодексе н адлежащей практики п розрачнос т и бюджетноналогово й сферы Международ н ого валют н ого фонда (МВФ); Оптимально й практике Организации экономического сотрудничества и развития с целью о б еспечения п розрачнос т и бюджета ; Руководстве по обеспеченности прозрачност и в бюджет н о-налоговой сфере М В Ф [7].

Инфо р мационной базой для проведен и я оценки Индекса открытости б ю джета являются восемь ключевых документов о бюдже т е: Pre-Bud g et Statemen t – Предвар и тельное б ю джетное з а явление (Основные направления бюджетно й политик и ); Executiv e ’s Budget P roposal – Б юджетное предложение Правител ь ства (Проект федера л ьного бюд ж ета на оч е редной фи н ансовый г од и плановый период); Enacted B udget – Утвержденны й бюджет ( З акон о фе д еральном б юджете); C itizens Bud g et – Бюджет для граж д ан (Основные положения Закона о федерал ь ном бюдж е те в форм а те, доступ н ом для граждан); In- Y ear Reports – Текущи е отчеты (Е ж екварталь н ые отчёты об исполн е нии федерального бюджета); M i d-Year Review – Полу г одовой от ч ет (Пояснительная за п иска к отч ё ту об испо л нении федерального бюджета за I полугод и е текущего финансового года); Y e ar-End Re p ort – Годовой отчет (Отчёт об ис п олнении федеральног о бюджета з а отчетный финансов ы й год); Au d it Report – Аудиторский отчёт (Заключение Счетной палаты Р Ф на отчёт об ис п олнении ф едерально г о бюджета) (см.: https://www.internationalbudget.org/sites/default/files/2020-04/2019_Report_EN.pdf ). С 20 0 6 по 2017 гг. доступность указанных документ о в по годам была неоди н акова (см. р ис. 1).

• Доступно для общественности • Не производился

• Опубликован с запозданием, не размещён в Интернете или разработан только для внутреннего пользования

Рис. 1. Публична я доступност ь бюджетны х документо в с 2006 по 2 0 17 гг. [8]

Анализ р ис. 1 позволяет сделать вывод о т ом, что пр е дваритель н ое бюджет н ое заявление и полугодовой отч е т были опубликован ы с времен н ой задерж к ой, что не могло не о т разится н а значении И ндекса от к рытости бюджета: в 2017 году он состав и л 72 балл а против 7 4 баллов, н абранных в 2015 году ( см. рис. 2). Необход и мо отмети т ь, что рез к ий скачок Индекса о т крытости п роизошёл в 2012 году, когда Россия набрала 74 балла и з 100 возм о жных, в то время как еще в 201 0 году этот показатель составлял 60 баллов. В 2 012 году Р оссия по И н дексу отк р ытости бю д жета вошла в группу с т ран, для которых открытость б ю джетного п роцесса б ы ла призна н а существ е нной – «S i gnificant», в то время к ак двумя годами ран н ее открыт о сть бюджета оценива л ась как « S ome», инф о рмация о бюджете пр е доставлялась неполна я . В одну г р уппу с Ро с сией вошл и еще 16 с т ран, такие как США, Б разилия, Г е рмания, Индия, Порту г алия и др. ( см. рис. 3).

Рис. 2 . Дин а мика Индек с а открытос т и бюджета Р оссии [8]

Рис. 3 . М есто России в рейтинге стран по Ин д ексу откры т ости бюдже т а в 2012 го д у (фрагмент ) [10]

Несомненными лидерами по Индексу открытости бюджета на тот момент вр емени была Новая Зеландия (93 балла), Великобритания (88 баллов), Швеция (84 балла), Норвегия и Франция (по 83 бал- ла). Эти страны предоставляли обширную бюджетную информацию. В этих странах многие годы внедрялись различные бюджетные новации, такие как бюджетирование, ориентированное на результат, программный бюджет и т.п. [9]. Самым открытым, по мнению международных экспертов, является бюджет Новой Зеландии. Новая Зеландия считается страной с высоким качеством управления общественными финансами.

Анализ показал, что за период с 2008 по 2012 гг. 18 из 59 стран улучшили свои показатели Индекса открытости бюджета на 10 и более пунктов. Тем не менее, только семи странам – Болгарии, Хорватии, Индии, Индонезии, Мексике, России, Уганде удалось пробиться в группу с ИОБ=61 и выше. Оценка прозрачности 61 (из 100) или выше указывает на то, что страна публикует достаточно материалов для общественности. Хотя этот показатель для России в 2012 году мог быть и выше, но полугодовой отчет (обзор) (Mid-Year Review) предоставлялся лишь для внутреннего пользования, кроме этого, отсутствовал Бюджет для граждан (Citizens Budget) (см. таблицу).

Таблица

Доступность бюджетных документов для общественности в 2012 г. (фрагмент) (составлено автором по данным [11])

Страна	Документы бюджетного процесса				Отчеты
	ПБЗ	БПП	БГ	УБ	ТО	ПО i	ГО	АО
Бразилия
Китай
Индия
Мехико
Новая Зеландия
Норвегия
Филиппины
Польша
Португалия
Катар
Румыния
Россия

АО – аудиторский отчёт;

доступно для общественности (Available To The Public);

доступно для внутреннего использования (Available for Internal Use); не доступно (Not Produced).

В этой связи, Правительство продолжило повышать доступность бюджетной информации. В соответствии со статьей 9 «Повышение прозрачности бюджетов и бюджетного процесса» Бюджетного послания Президента Российской Федерации от 13.06.2013 г.: «Граждане и бизнес должны знать, куда направляются уплачиваемые ими налоги. Это требует высокого уровня прозрачности бюджета и бюджетного процесса. В этих целях необходимо продолжить формирование интегрированной информационной системы "Электронный бюджет", в том числе ввести в эксплуатацию единый портал бюджетной системы, на котором будет размещаться систематизированная актуальная информация о формировании и исполнении всех бюджетов – от федерального до поселенческих, а также начать внедрение международных стандартов финансовой отчетности общественного сектора. С 2013 года на всех уровнях управления следует регулярно публиковать (размещать в сети Интернет) брошюру "Бюджет для граждан". Это даст возможность в доступной форме информировать население о соответствующих бюджетах, планируемых и достигнутых результатах использования бюджетных средств».

Публикуемая в открытых источниках информация позволит гражданам составить представление о направлениях расходования бюджетных средств и сделать выводы об эффективности расходов и целевом использовании средств. В очередном Обзоре открытости бюджета за 2019 год, который охватывал 117 стран, Россия заняла 14 место, набрав 74 балла, что на 2 пункта бол ьше, чем в 2017 году (см. рис. 4).

Рис. 4. М есто России в рейтинге стран по Ин д ексу откры т ости бюдже т а в 2019 го д у (фрагмент ) [10]

На осно в е опубликованного ре й тинга отк р ытости бю д жета меж д ународные эксперты г отовят рекомендации для каждой страны, н а правленны е на его повышение. П р инимая во внимание д анные рекомендации, Россия уже повысила уровень д о ступа к б ю джетной и н формации п утем свое в ременной публикации онлайн предварительного бюдже т ного заявл е ния, разра б отки и оп у бликовани я бюджета для граждан . В 2019 г. по результа т ам провер к и восьми б юджетных документо в на предм е т полноты их содержания семь из документов набрали д о вольно вы с окие балл ы (например , Pre-Budge t Statement – 95, Execut i ve’s Budget Proposal – 75), а Mid - Year Revie w , т.е. Пол у годовой о т чет получил лишь 33 балла («ску д ная информация»).

Исходя и з этого, можно сделат ь вывод, чт о Россия, с о дной стор о ны, увелич и ла доступ н ость бюд ж етной инф о рмации за счет своев р еменной п убликации предварит е льного бю д жетного з а явления в с е ти Интернет, а с другой сторон ы – умень ш ила доступ н ость бюд ж етной инф о рмации в р езультате с о кращения информации, предста в ленной в п олугодово м отчете. Поэтому Ро с сии Межд у народным бюджетным партнерством было ре к омендова н о в дальне й шем для п о вышения п р озрачност и бюджета повысить п о лноту полугодового о т чета за сч е т предост а вления обновленного м акроэкономического прогноза на весь текущий бюджет н ый год, о т ображения обновленн ы х оценок д оходов за весь теку щ ий бюдже т ный год, а также представления о бновленн ы х оценок г о сударстве н ных заимс т вований и долга.

Так как о ткрытость бюджета – это комп л ексный по к азатель, т о для ее по в ышения н е обходима планомерна я работа и по другим н а правления м . «Высокий уровень о ткрытости бюджетно й информации далеко не всегда соответств у ет уровн ю предоста в ления воз м ожности гр ажданско г о участия в бюджетно м процессе. Примерам и несоответ с твия между этими дв у мя показа т елями мог у т служить Ш веция и Германия, которые име ю т высокие п оказатели индекса от к рытости б ю джета, но н евысокие показатели и ндекса участия общес т венности в бюджетно м процессе» [11].

«Важны м направлением модер н изации бю д жетного п р оцесса является форм и рование механизмов участия гра ж дан и институтов гра ж данского о бщества в у правлени и бюджетам и публичн о -правовых образований » [1, с. 38]. Таким обр а зом, необ х одимо делать акцент и на второй составляю щ ей, определяющей в целом открытость бю д жета – уча с тии гражд а н (общественности) в б юджетно м процессе. К роме этог о , необходимо не забы в ать и о т р етьей сост а вляющей – надзоре з а бюджето м , который осуществля ю т законодательный орган власти и высший о рган аудита (в Росси и , соответст в енно, Федеральное С о брание Российской Ф е дерации и Счетная па л ата Росси й ской Феде р ации). Уча с тие общес т венности в формировании бюдж е та имеет фундамента л ьное значе н ие для дос т ижения п о ложительных результ а тов, связанных с боль ш ей прозра ч ностью бю д жета.

В 2019 г. Россия набрала за общественное участие 22 балла из 100 (для сравнения в 2017 г. – 13 баллов), по надзору за бюджетом – 85 баллов из 100 (в 2017 г. – 78 баллов). «Основные проблемы низкого рейтинга Российской Федерации по индексу участия общественности в бюджетном процессе связаны с отсутствием механизмов для выявления общественной точки зрения на исполнение бюдже- та, публикаций материалов по итогам взаимодействия с общественностью, обратной связи органов государственной власти с общественностью на разных этапах бюджетного пр оцесса» [12, с. 19].

Одна к о, принимая во вним а ние сложи в шуюся ди н амику, мо ж но сделат ь вывод об эффективной работе Минфина России по об е спечению о ткрытости (прозрачн о сти) бюдж е та. В 201 6 г. при Минфине Рос с ии был образован Об щ ественны й совет. «Целью деятельности Об щ ественног о совета является осу щ ествление общественного контро л я за деяте л ьностью М и нистерств а , участие в мониторинге качества предоставления госуд рственных услуг, реа л изации ко н трольно-н а дзорных функций, хода проведения антикоррупционной и кадрово й работы, оценке эффе к тивности г о сударстве н ных закупок, рассмотр е ние ежегодных план о в деятельн о сти Мини с терства и отчета об и х исполн е нии, а также иных вопросов, предусмотренн ы х действу ю щим зако н одательств о м» (цит. п о : Приказ М инфина России от 07.09.2016 г. № 357 Пол о жение об О бщественн о м совете при Минист е рстве фин а нсов Российской Фед е рации).

В Об з оре открытости бюдж е та, публик у емом для каждой страны, рассм а тривается к акую роль в бюджетн ы х процессах играют з аконодате л ьные, исполнительны е органы в л асти, выс ш ие контрольные орга н ы власти, насколько о н и способн ы обеспечи т ь эффекти в ный надзо р за бюджетом. Эти органы власт и играют решающую р о ль в плани р овании б ю джета и на д зоре за ег о исполнением. Для дальнейшего р асширения участия о б щественно с ти в бюд ж етном про ц ессе необх о димо удел и ть внимание созданию механизмов для участия обществ е нности в м ониторинг е за исполн е нием бюд ж ета, наращивать потенциал её взаимодейст в ия с испо л нительными органами власти, та к как имен н о на данном этапе бюджетного процесса Рос с ия не наби р ает необходимых бал л ов (см. рис . 5).

13 /юо

Разработка (исполнительная власть)

33 /юо

Утверждение (законодательный орган)

О /юо

67 /юо

Оценка исполнения (высший орган аудита)

Исполнение (исполнительная власть)

слабый: 0 - 40; ограниченный: 41 - 60; достаточный: 61 -100

Рис. 5 . Потенциал возм о жностей дл я участия об щ ественност и в бюджетн о м процессе [ 13]

Для р е шения проблем в обл а сти финан с овой прозрачности и содействия у частию об щ ественности в бюджетном процессе, в Межд у народном б юджетном партнерст в е была соз д ана Глоба л ьная инициатива по п р озрачности в налогов о -бюджетн о й сфере (G I FT). В 201 6 году GIF T ввела в де й ствие новый набор п р инципов – Принцип ы участия о бщественности в н а логово-бю д жетной п о литике [14]. В 2019 г. России были даны ре к омендации, затрагивающие прин ц ип инклю з ивности: а к тивное взаимодейств и е с социально уязви м ыми групп а ми населе н ия и недо с таточно п р едставлен н ыми сообществами н а прямую или через представляющ и е их организации гра ж данского о бщества; а к тивное взаимодейств и е с социально уязвим ы ми группа м и населения и меньш и нствами н а прямую и л и через представляющие их организации гра ж данского о бщества.

«Важ н о понимание органам и государс т венной вла с ти, что то л ько откры т ые и дове р ительные отношения с гражданами смогут п еревести н а новый к а чественны й уровень б юджетные отношения и содейств о вать повышению общественного благосостояния» [12, с . 20]. Обо б щение ме ж дународного опыта ре а лизации принципов л у чшей прак т ики на раз л ичных эта п ах бюджет н ого проце с са, подходов междуна р одных организаций к о ткрытости и прозрач н ости в бюд ж етной сф ер е осущест в ляется Минфином Р о ссии [11]. Россия быст р о развивае т ся в данно м направле н ии.

Начиная с 2015 года в целях выявления и распространения лучшей практ ики представления бюджета публично-правового образования в формате, обеспечивающем открыт ость и доступность для граждан информации об управлении общественными финансами, федерально е государственное образовательное бюджетное учреждение высшего образования «Финансовый университет при Правитель- стве Российской Федерации» совместно с Минфином России проводит ежегодный открытый публичный конкурс проектов по представлению бюджета для граждан для физических и юридических лиц, с привлечением к участию конкурсных проектов победителей региональных и муниципальных конкурсов проектов по представлению бюджета для граждан.

В настоящее время действует несколько информационных ресурсов, предоставляющих информацию о бюджете (например, сайт Минфина России, сайт Единого портала бюджетной системы Российской Федерации «Электронный бюджет», сайт Федерального казначейства). «Основная проблема заключена в точном определении способа представления информации для граждан. За рубежом на региональном и муниципальном уровне широко используются интерактивные формы, например, разрабатываются электронные программы, в которых граждане могут проголосовать за формат бюджета и бюджетных решений» [15].

На наш взгляд, необходим взвешенный подход при увеличении степени вовлеченности граждан в бюджетный процесс. Так как любая информационная перегрузка нежелательна, если даже информация поступает более или менее стабильно, равномерно.

Во многих странах разрабатывается партисипативный бюджет (participate – принимать участие). Институт партисипативного (в разных источниках «инициативного», «народного», «партиципаторного») бюджетирования успешно развивается и реализуется уже 30 лет более чем в 80 странах мира. В рассматриваемом контексте партисипация – это добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления [6]. В Российской Федерации применение партисипаторного бюджетирования было начато с 2007 г. Данное бюджетирование предполагает государственное финансирование реализации проектов, которые отбираются «на основе согласительных процедур, за счет средств граждан, региональных и местных бюджетов» [1].

В некоторых субъектах РФ – например в Московской и Ростовской областях – уже приняты региональные законы, регламентирующие применение инициативного бюджетирования, а 20 июля 2020 г. подписаны федеральные законы о внесении изменений в Бюджетный кодекс и закон о местном самоуправлении, направленные на закрепление правовых основ инициативного бюджетирования в Российской Федерации. «О росте интереса к практикам инициативного бюджетирования свидетельствуют результаты 2019 года. Число субъектов Российской Федерации, заявивших о реализации на их территории практик инициативного бюджетирования, достигло 69 регионов, а некоторые из них реализуют одновременно две и более практики инициативного бюджетирования» [16].

В условиях дефицита бюджетных средств тот курс, который был взят Россией на повышение открытости бюджета, оказывает положительное влияние на систему управления общественными финансами, «что в целом способствует повышению эффективности бюджетных расходов и ответственности органов власти за результаты своей деятельности» [2].

Заключение

Чтобы повысить открытость (прозрачность) бюджета, необходимо продолжать изучение международного опыта реализации принципов лучшей практики в части обеспечения открытости (прозрачности) государственных и муниципальных финансов. Продолжать активно использовать инструменты открытости информации о бюджетном процессе, такие как, например, публикация исторических, актуальных, прогнозируемых данных, публикация отчетов о проверках контролирующих органов, а также инструменты обеспечения прозрачности в форме «Бюджета для граждан». Привлечение граждан (общественности) к участию в бюджетном процессе также является важным элементом повышения открытости и прозрачности общественных финансов.