Regional priorities for the implementation of national projects (for example, the Voronezh region)

Национальный проект представляет собой часть платформы социальноэкономического и стратегического развития страны, которая направлена на конкретную сферу общественных отношений и предусматривает достижение конкретных целей в этой сфере. Значимость программно-целевых методов управления возрастает в связи в необходимостью выравнивания социальноэкономического развития территорий, создания условий для повышения устойчивости региональной экономики. Структурная государственная политика посредством национальных проектов концентрируется на решении системных проблем инвестиционного и научно-технического характера. Активная роль в достижении запланированных результатов национальных проектов закреплена за регионами. Необходимо отметить, что реализация государственных программ и взаимоувязанных с ними иных документов стратегического планирования позволит в условиях ограниченности бюджетных ресурсов обеспечить выполнение основных мероприятий, направленных на улучшение качества жизни населения и выполнения майских посланий и указов Президента.

Целью настоящего исследования является оценить эффективность и выявить проблемы, возникающие в ходе реализации национальных проектов во взаимосвязи с выполнением региональных государственных программ. Методологическую основу составили методы сравнительного, нормативного, статистического анализа, условиях расчетно-аналитический метод.

Обзор литературы

Переход к системе проектного управления на федеральном и региональном уровнях сопровождается поиском моделей, которые бы отражали специфику каждого субъекта Российской Федерации. Иванов О.Б. и Бухвальд Е. М. отмечают, что регионы разделились на две группы. В первой группе происходит полное воспроизведение национальных проектов с определенной приоритезацией соответственно региональной и муниципальной специфики. Ко второй группе относятся регионы, которые инициируют региональные проекты, частично соответствующие федеральным национальным проектам [6]. Голубев С.С., Елфимов О.М. обращают внимание то, что национальные проекты и федеральные целевые программы требуют совершенствования механизма проектного управления, нацеленного на экономию бюджетных средств [3]. Воробьева Е.И. успешность реализации национальных проектов ставит в зависимость от согласованности действий по расходованию бюджетных средств, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации [2]. Ряд исследователей акцентируют внимание на отдельных национальных проектах и региональных государственных программах [1, 7, 16, 17]. Важной проблемой представляется включение национальных проектов и государственных программ субъекта Российской Федерации в систему стратегического планирования [4, 13]

Результаты исследований

Участие субъектов Российской Федерации в реализации национальных проектов осуществляется через формат региональных проектов (рисунок 1), и, следовательно, их структура должна соответствовать структуре одноименных федеральных проектов. Как правило, в каждом субъекте Федерации действует несколько десятков региональных проектов, они включены в состав практически всех региональных программ. Поэтому достаточно сложно управлять обеспечением координации действий по реализации проектов, входящих в состав одного национального проекта.

Здравоохранение Образование Демография

Культура

Жилье и городская среда

Экология

Безопасные и качественные автомобильные дороги

Цифровая экономика

Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы

Международная кооперация и экспорт

Производительность труда и поддержка занятости

Рисунок 1 – Национальные проекты, реализуемые в Воронежской области [11]

На территории Воронежской области реализуется 11 национальных проектов по трем направлениям: «Человеческий капитал», «Комфортная для жизни среда», «Экономический рост» (рисунок 2).

Национальный проект *Ука\п^ЗИАен^а ^сии °т?

мая 2018 года № 204

•Достижение целей, целевых показателей и выполнение задач национального проекта

Региональный проект

•Достижение целей, показателей и результатов федерального проекта

•Для реализации возможно заключение нефинансового соглашения с субъектом РФ

Федеральный проект {в составе национального проекта)

Рисунок 2 – Структура реализации национальных проектов [10]

Разработаны 48 региональных составляющих федеральных проектов, а именно: НП «Здравоохранение» – 7 РП, НП «Образование» – 7 РП, НП «Демография» – 5 РП, НП «Культура» – 3 РП, НП «Жилье и городская среда» – 3 РП, НП «Безопасные и качественные автомобильные дороги» – 4 РП, НП «Экология» – 5 РП, НП «Международная кооперация и экспорт» – 4 РП, НП «Цифровая экономика» – 5 РП, НП «Малое предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» – 5 РП, НП «Производительность труда и поддержка занятости» – 2 РП. Один национальный проект «Наука» не реализуется, поскольку в регионе нет федеральных научноисследовательских институтов, которые выступают необходимой базой.

Основная доля расходов бюджета Воронежской области приходится на реализацию государственных программ в социальной сфере: ГП ВО «Развитие образования» – 24,1%, ГП ВО «Развитие здравоохранения» – 19,7%, ГП ВО «Социальная поддержка граждан» – 13,8%. Также значительная часть средств направлена на исполнение ГП ВО «Развитие транспортной системы» – 11,5 %, ГП ВО «Развитие сельского хозяйства…» – 11,0 % и ГП ВО «Управление государственными финансами…» – 4,9 %. На остальные 19 госпрограмм и непрограммные расходы приходится 15,0 % расходов бюджета (рисунок 3).

Рисунок 3 – Структура расходов на реализацию государственных программ в социальной сфере в Воронежской области

По данным Контрольно-счетной палаты Воронежской области можно сделать вывод, что исполнение плана в 2018 г. по большинству программ составило более 98%. Значительное внимание уделяется реализации программ, носящих социальный характер. Неполное освоение бюджетных ассигнований, направленных на реализацию подпрограмм, в основном связано с экономией в результате проведения конкурсных процедур [5].

По сравнению с 2017 годом наибольшее в абсолютном выражении увеличение расходов отмечено по следующим государственным программ Воронежской области: «Развитие образования» – на 3 265,7 млн. рублей (15,3%), «Развитие здравоохранения» – на 3 080,5 млн. рублей (18,1%), «Развитие сельского хозяйства…» – на 2 301,0 млн. рублей (25,9%), «Управление государственными финансами…» – на 1 017,5 млн. рублей (25,5%), «Развитие транспортной системы» – на 865,7 млн. рублей (7,9%), «Развитие физической культуры и спорта» – на 855,9 млн. рублей (84,1%) и «Социальная поддержка граждан» – на 819,1 млн. рублей (6,2 %).

Основными причинами отмечаемого роста являются:

• •    увеличение финансирования капитальных вложений в объекты областной и муниципальной собственности;

• •    рост субсидий из федерального бюджета на развитие сельского хозяйства;

• •    увеличение ассигнований на резервные фонды Правительства Воронежской области и резервирование средств, связанных с особенностями исполнения областного бюджета.

В соответствии с методическими указаниями по разработке национальных проектов (программ) в паспорте каждого проекта должны быть указаны его цели и целевые показатели, а также задачи проекта. Анализ показал, что в некоторых проектах цели и целевые показатели совпадают, например, в проектах «Культура» и «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы». Также следует отметить, что большая часть целей и целевых показателей имеют количественное содержание, что делает их более понятными для восприятия и оценки. Однако в проектах сформулированы цели, не указывающие на количественное значение, необходимое для ее достижения, например, «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда». К каждому из указанных направлений в Воронежской области разработаны свои составляющие – региональные проекты.

Следует отметить, что документы стратегического планирования должны быть увязаны по срокам, этапам и показателям реализации. Региональные проекты, реализуемые в рамках нацпроекта, также отражены в государственных программах Воронежской области. На рисунке 4 показана отражение региональных проектов в мероприятиях государственной программы.

Рисунок 4 – Взаимосвязь между нацпроектом «Образование» и государственной программой Воронежской области «Развитие образование» [8, 9]

Анализ паспортов региональных проектов на предмет их соответствия приоритетам, целям и задачам государственной социально-экономической политики на территории Воронежской области, определенных в документах стратегического планирования региона, показал, что 7 региональных проектов не отражены в виде структурных элементов в составе соответствующих государственных программ Воронежской области, в том числе:

• •    РП «Содействие занятости женщин – создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет» в ГП ВО «Содействие занятости населения»;

• •    РП «Информационная инфраструктура» в ГП ВО «Информационное общество»;

• •    РП «Информационная безопасность» в ГП ВО «Информационное общество»;

• •    РП «Цифровые технологии» в ГП ВО «Информационное общество»;

• •    РП «Цифровое государственное управление» в ГП ВО «Информационное общество»;

• •    РП «Кадры для цифровой экономики» в ГП ВО «Информационное общество».

В утвержденных проектах и Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2035 года наблюдается несоответствие некоторых показателей [14]. Например, в рамках регионального проекта «Промышленный экспорт» одним из показателей указано достижение объема экспорта конкурентоспособной промышленной продукции к концу 2019 года в размере 1,041 млрд. долларов США, к 2024 году – 2,006 млрд. долларов США. Однако, в Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2035 года объем экспорта промышленной продукции к концу 2019 года – 0,8992 млрд. долларов США, к 2024 году – 1,0886. млрд. долларов США.

Как показал анализ паспорта региональных проектов, имеются следующие недостатки формирования паспортов проектов и отчетов об их реализации:

• •    в некоторых паспортах региональных проектов встречаются некорректные формулировки результатов и их характеристик;

• •    установлено наличие расхождения сведений в разных документах о реализации региональных проектов;

• •    отсутствует методика расчета показателей по региональному проекту «Чистая вода».

В таблице 1 представлено финансовое обеспечение 8 региональных проектов в 2019 году.

Таблица 1 – Финансовое обеспечение национальных проектов в 2019 году в Воронежской области [8]

Наименование регионального проекта	План на г од, млн. р уб.	Исполнен о, млн. ру б.	Исполнен ие плана ( %)
Демография	5 016,70	4 093,70	81,6
Здравоохранение	1 868,80	1 493,60	79,9
Образование	1 473,80	1 301,80	88,3
Жилье и городская среда	3 883,60	2 878,60	74,1
Экология	177	99,5	56,2
Безопасные и качественные автомобильные дороги	4 931,90	4 253,20	86,2
Производительность труда и поддержка занятости	0	0	0
Цифровая экономика	0	0	0
Культура	135,9	112	82,4
Малое и среднее предпринимательство и поддержк а индивидуальной предпринимательской инициатив ы	414,1	378,1	91,3
Международная кооперация и экспорт	0	0	0
ВСЕГО	17 901,80	14 610,50	82

Как видим, реализация проектов в 2019 г. составляет 82% от запланированного. Наиболее высокое исполнение – 91,3% наблюдается в рамках проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», а наименьшее – 56,2% по проекту «Экология».

Наиболее затратным является проект «Демография». На его реализацию предусмотрено 5 016,70 млн. рублей или 28% от общих запланированных расходов. На второй позиции относительной дороговизны находится проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги», реализация которого требует 4 931,90 млн. рублей или 27,5% от всех расходов. На исполнение 3 региональных проектов денежные средства в 2019 году не были предусмотрены, а именно «Производительность труда и поддержка занятости», «Цифровая экономика» и «Международная кооперация и экспорт».

Реализацию региональных проектов также можно оценить по исполнению контрольных точек, предусмотренных в рамках каждого проекта. На основании отчета Контрольно-счетной палаты Воронежской области можно отметить, что основные отклонения от достижения предусмотренных контрольных точек возникают из-за нарушения сроков выполнения работ, а именно:

• •    в рамках проекта «Содействие занятости женщин – создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет» допущены нарушения нарушение сроков завершения строительства объекта;

• •    в рамках проектов «Современная школа» и «Спорт – норма жизни» осуществлялась несвоевременная поставка товаров;

• •    в рамках проекта «Спорт – норма жизни» было отмечено нарушение сроков выполнения подрядных работ при строительстве объектов.

Заключение

Таким образом, можно сделать вывод, что в целом реализация национальных проектов на территории Воронежской области находится на высоком уровне – 82%. Анализ процесса разработки и реализации программно-целевого метода в Воронежской области, показывает, что необходима его корректировка не только на региональном, но и на федеральном и муниципальном уровнях.

Меры по совершенствованию программно-целевого планирования необходимо применить на всех 3 этапах его применения: разработки, реализации и оценки реализации. Разработка государственной программы должна осуществляться в рамках бюджетных возможностей региона, а не определять финансовые ресурсы под цели, что приводит к корректировке плановых показателей в конце отчетного периода, и соответственно теряется весь смысл данного метода. Важным моментом является увязка государственных программ с другими документами планирования на всех уровнях, а также создание единой информационной системы планирования, включающей всех участников процесса. При модернизации данного метода на региональном уровне необходимо учитывать опыт других субъектов Российской Федерации, также необходимо обратиться и к опыту зарубежных стран, где программно-целевое планирование является наиболее эффективным инструментом бюджетирования.

Мониторинг программы в момент ее реализации позволит контролирующим органам своевременно среагировать на допущенные ошибки и появившиеся проблемы и исправить их для наиболее эффективной реализации программы. Создание унифицированной для всех регионов системы оценки результатов реализации программ, позволит наиболее достоверно отражать развитие региона и страны в целом.

Анализ паспортов региональных проектов на предмет их соответствия приоритетам, целям и задачам государственной социально-экономической политики на территории Воронежской области, определенным в документах стратегического планирования региона, показал, что 7 региональных проектов не отражены в виде структурных элементов в составе соответствующих государственных программ Воронежской области. В утвержденных проектах и Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2035 года наблюдается не соответствие показателей.

Также следует обратить внимание на то, что денежные средства в 2019 году были предоставлены на реализацию лишь 8 региональных проектов из 11. Наиболее дорогостоящими проектами являются «Демография» и «Безопасные и качественные автомобильные дороги».

В результате анализа утвержденных в Воронежской области документов стратегического планирования, можно сделать вывод о том, что один из ключевых принципов программно-целевого управления – взаимоувязка документов стратегического планирования соблюдается не в полной мере.

Государственное и муниципальное управление