Административная реформа

Под административными реформами обычно понимается изменение системы государственного управления по трем основным параметрам: во-первых, перестройка системы политических институтов и государственных учреждений; во-вторых, реорганизация государственной службы, состава аппарата управления или бюрократии; в-третьих, изменение характера отношения административной системы к обществу вообще и различным его социальным группам в частности.

Высокая оценка роли государственного управления вполне оправданна современными исследователями. Самые лучшие политические решения на практике ничего не стоят, если отсутствуют административные механизмы, с помощью которых эти решения можно адекватно реализовать. И каждая ступень общественного развития предполагает определенный уровень государственного управления. В этой связи обозначившаяся в конце XIX – начале XX в. потребность в коренной перестройке государственного управления имела объективную природу и была обусловлена эволюционными изменениями общественного устройства. Если в доиндустриальных обществах функции государства достаточно примитивны и их осуществление возможно без развитого административного аппарата, то процессы индустриализации и социальной модернизации привели к появлению новых, более сложных задач в области управления и предопределили существенную трансформацию национальных систем государственного управления. Первым элементом такой трансформации стало четкое разграничение политических и управленческих функций государства с формированием профессионального, обособленного от органов политической власти административного аппарата.

Наряду с профессионализацией элементом трансформации национальных систем государственного управления стало гипертрофированное разрастание административного аппарата.

Многократно умножались нуждающиеся в государственном регулировании сферы жизни общества. Повышение технологических возможностей, развитие промышленного производства, урбанизация, новые формы экономической деятельности и социальных отношений — все это, порождая ранее неизвестные проблемы, вело к лавинообразному росту стоящих перед государством задач, объективно способствуя расширению правительственной деятельности. Профессионализация в совокупности с численным и структурно-функциональным разрастанием административного аппарата — задали доминирующую парадигму развития национальных систем государственного управления с конца XIX в. до 80-х гг. XX в.

В контексте эволюционных социальных изменений фундаментальный смысл данной парадигмы состоит в формировании новой, пригодной для использования в сложных индустриальных обществах модели организации административной системы государства. Именно указанная парадигма, имея универсальный характер и охватив своим влиянием все страны мира, в значительной степени определила облик современного публичного управления, основу которого составляет профессиональный, разделенный по функциональному принципу на множество специализированных структур бюрократический аппарат. Однако, несмотря на все достоинства и историческое значение, сложившуюся под влиянием отмеченной парадигмы модель государственного управления нельзя назвать наивысшим олицетворением эффективности.

Объективная критика бюрократической модели государственного управления нашла глубокое отражение как в широком общественном сознании, так и в серьезной научной литературе. Л. фон Мизес, в частности, писал, что бюрократическая система «проникнута фанатичной враждебностью к свободному предпринимательству и частной собственности. Она парализует бизнес и снижает производительность труда. Бездумно тратя деньги, она разбазаривает богатство нации. Она неэффективна и расточительна. Хотя свою деятельность она называет планированием, у нее нет определенных планов и целей. Она не едина и неоднородна: различные бюро и агентства преследуют взаимоисключающие цели. Результатом является «распад всего социального механизма производства и распределения» [2].

Таким образом, с течением времени сложилось понимание того, что бюрократическая модель государственного управления не вполне адекватна для современных обществ. И принципиальный вопрос в этой связи заключается не в технологических аспектах административного реформирования, а в социально-экономическом обосновании деятельности административного аппарата государства.

В истории России исследователями рассматривался существующий опыт советской административной реформы 1957 г. в рамках плановой экономики[2]. Опыт показал, что функционирование таких административных систем подвержено многочисленным патологиям — чрезмерному формализму, волоките, коррупции, социальному отчуждению, произволу, расточительности, размыванию ответственности и т.д. [3].

По замыслу реформы предполагалось, что хозяйство регионов, освобожденное от централизованных министерств и ведомственных барьеров, в любом административном районе будет легче спланировать в соответствии с общегосударственными интересами. На практике получилось иначе. Соблюдение общегосударственных интересов пришлось обеспечивать административной и уголовной ответственностью [6].

В условиях рыночной модели отношений индивиды, свободно обмениваются принадлежащими им ресурсами по их истинной, то есть определяемой соотношением спроса и предложения, стоимости, приходят к предельно эффективному распределению ресурсов. В то же время выделяется целый ряд факторов, вызывающих несостоятельность рыночных механизмов и служащих отправной точкой для государственного вмешательства в экономику. Это несовершенство конкуренции – объективно сложившаяся или искусственно созданная ценами; внешние эффекты производства или потребления благ, воздействие которых на третьих лиц не отражено в рыночных ценах; неполнота информации – отсутствие точной информации, заставляющей экономических агентов действовать вопреки собственным интересам. Вместе с тем наиболее важным основанием для существования государства является неспособность рынка к производству общественных благ.

Логика современных административных реформ строится на экономическом подходе к организации бюрократического аппарата государства. Ключевой вопрос состоит не в утверждении жестких правил, но в максимальном полном создании рыночной среды функционирования бюрократических организаций с целью повышения эффективности их работы и достижения наилучших показателей в соотношении затрат и результатов деятельности публичного сектора.