Административная реформа в контексте отношений общества и власти

В Р-оссии, начиная с 1990-х гг., проводятся реформы самой различной направленности. Многие из них позволили достигнуть существенных результатов, которые изменили общественные отношения в целом и хозяйственную сферу в частности. Новые рыночные условия предъявляют более высокие требования к компетентности, квалификации и профессионализму государственного аппарата и самой структуре исполнительной власти. Однако система государственного управления, сложившаяся в Р-оссии, все менее и менее отвечает новым потребностям. Дальнейшее развитие во многом тормозится зачастую именно отсутствием положительных результатов административной реформы и несостоятельностью современной системы государственного управления¹. Сегодня очевидно, что ни реорганизация правительства, ни сокращение аппарата, ни борьба с коррупцией не являются главными в административной реформе. Суть ее в системной перестройке государственной машины, результатом которой должен стать ощутимый прирост объема и качества общественных услуг, иначе любые преобразования в рамках проводимой административной реформы теряют общественный смысл. В этом контексте реформа призвана повысить общественное доверие к органам государственной власти, создать профессиональную среду, способную конкурировать с частным сектором за привлечение опытных и талантливых специалистов и руководителей. «Первоочередными целями развития властных отношений и основными критериями модернизации управленческой деятельности должны выступать, в конечном счете, две группы показателей: показатели позитивного изменения отношения населения и представителей бизнеса к органам власти, а также показатели реальной цены и качества административных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственного управления гражданам или хозяйствующим субъектам»². Наведение порядка в сфере предоставления государственных услуг, повышение их качества – важные показатели эффективности административной реформы. По нашему мнению, является важным и уровень выражения доверия или недоверия граждан, общества к результатам ее проведения, к действиям со стороны государственной власти. Ведь именно по т аким критериям, как качество и доступность государ-

• ¹    Шадрин А-.Е-. А-дминистративная реформа и политическая модернизация. – М. : ИЭПП, 2004, с. 2.

• ²    Потехин В.А-. Совершенствование властных отношений как условие модернизации управленческой деятельности // Власть, 2010, № 6.

ственных услуг, граждане будут судить, удалась ли административная реформа.

Первые оценки административной реформы позволяют говорить о том, что в ходе ее проведения факторы, способствующие успешной реализации (четкость проводимой политики, гибкость процедур, адекватность ресурсного обеспечения переходного периода, вовлеченность всех потенциально заинтересованных сторон, начиная с ранних стадий процесса, позитивное отношение и восприятие реформ различными участниками, включая сотрудников, непосредственно занимающихся внедрением новой политики), также оказывают значительное влияние, приводя к получению позитивных результатов, разрешая проблемы и сложности в ее реализации.

Существующий на сегодняшний день разрыв между обществом и властью инициируется не только властью. Власть, в свою очередь, становится такой, какой ее делает общество, исходя из своих потребностей, соответствующих ожиданий от нее. В рамках каждого учреждения, ведомства сама реформа, ее задачи и механизмы проведения должны стать предметом организованных обсуждений с подключением механизма обратной связи. Институализация, необходимая для представительства и позиционирования групп интересов граждан, является сложным процессом взаимоотношениий государственных подсистем с обществом, ведь очевидно, что широкие массы, удаленные от власти, не ощущают своего участия в ее осуществлении. Весьма существенными (помимо формальных институтов, регулирующих эффективность служебной деятельности власти) в настоящее время являются неформальные механизмы оценки, в т.ч. общественное мнение.

По результатам опроса, проведенного в 2010 г. А-налитическим центром Юрия Левады (Левада-Центр) по репрезентативной выборке 1 600 россиян от 18 лет в 127 населенных пунктах 46 регионов страны, можно понять, что под модернизацией люди, прежде всего, понимают технологическое и промышленное обновление (37%), о необходимости создания «правового государства» говорят 23%. При этом лишь 12% россиян считают, что сегодня в Р-оссии граждане хоть как-то могут контролировать власть. Р-еспонденты отмечают, что «чиновники игнорируют мнения и нужды рядовых граждан» (47%), «власть не информирует граждан о своей деятельности» (21%), «выборы и референдумы играют все меньшую роль в жизни общества» (18%). На вопрос, почему граждане Р-оссии в большинстве своем не контролируют действия властей и не оказывают на них существенного влияния, 47% опрошенных ответили, что чиновники интересуются мнением только вышестоящего начальства и игнорируют мнение и нужды рядовых граждан, 21 % – причина в том, что власть не информирует граждан о своей деятельности, 18% – выборы, референдумы, свободные дискуссии играют все меньшую роль в жизни общества. По мнению 35% граждан, чиновники сегодня не подчиняются законам, 47% считают, что скорее не подчиняются, чем подчиняются, 16% опрошенных считают, что чиновники занимаются проблемами своего региона/города и 63% – что чиновники решают свои собственные материальные вопросы и контролируют развитие своего бизнеса. Наибольшее число опрошенных (51%) выступают за то, чтобы власть была поставлена под контроль общества, в то время как 39% – за укрепление власти и только 10% затруднились ответить1. Интересны данные опросов отношения самих государственных служащих к вопросу эффективности и успешности проводимой реформы. Доля ожидающих, что административная реформа будет «успешной» или «скорее успешной» увеличилась по сравнению с 2005 г. Наиболее уверены в успехе респонденты из Элисты (77%), а в наименьшей степени – из Волгограда (48%). Занимающие руководящие должности в большей степени по сравнению с не руководящими работниками склонны считать, что реформа будет успешна или скорее успешна – 63% и 58% соответственно. Неуверенность в успехе реформы основывается, прежде всего, на двух факторах – это непродуманность механизма реализации (52% ответов) и пассивное отношение общества (50%). Таким образом, наряду с тенденцией падения уровня доверия граждан к власти, сегодня прослеживается некоторое стремление общества к контролю за действиями властей, а нежелание общества участвовать в политической жизни напрямую связано с невозможностью влиять на процесс принятия реше- ний власти. Все еще остаются ожидания населения, связанные с повышением эффективности действия властей. Общество не доверяет власти из-за сложившейся практики принятия решений сверху, не согласованных с мнением общества.

Ниже приведем недавние исследования Trust Barometer 2010 американской компании Edelman не только по России, но и по некоторым странам Европы, показывающие, что доверие россиян к власти снизилось примерно на 10% 1 .

Уровень доверия населения к власти: в Р-оссии в 2009 г. – 48%, в 2010 г. – 38%; в США- в 2009 г. – 30%, в 2010 г. – 40%; во Франции в 2009 г. – 34%, в 2010 г. – 43%; в Германии в 2009 г. – 36%, в 2010 г. – 43%; в Великобритании в 2009 г. – 40%, в 2010 г. – 38%.

Из этих данных очевидно, что более половины граждан Р-оссии не верят в успешные результаты реформы, не доверяют власти или остаются безразличными к проходящему процессу, в то время как неотъемлемый инструмент взаимодействия власти и общества – налаживание действенных механизмов учета мнения конечных получателей (граждан). Западные исследователи называют одной из первоочередных проблем реформирования административно-политического управления в целом отсутствие системы надежных контактов с гражданами и их организациями, недоверие граждан к государственной службе и институту государства и власти. Именно наличие соответствующих условий, готовности различных сил общества реально поддержать реформу и участвовать в ее реализации – один из центральных вопросов концепции административной реформы.

Принятой в 2005 г. Концепцией административной реформы утвержден план мероприятий по регламентации деятельности государственных органов исполнительной власти, созданию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и переводу государственных услуг в электронную форму.

Внедрени е новых инструментов оказа-

Суть проводимой реформы должна заключаться в адаптации существующей модели государственной службы и государственного управления к фундаментальным изменениям и требованиям в обществе, что требует концептуально осмысленных и целенаправленных действий. А-дминистративная реформа с этих позиций предполагает переориентацию деятельности административного аппарата по трем важнейшим параметрам:

• а)    отношение аппарата к гражданину как субъекту, а не послушному объекту управления;

• б)    уважение и близость аппарата к гражданам и их организациям, стремление к контактам, сотрудничеству, координации усилий, отказ от принуждения и навязывания исходящих «сверху» распоряжений;

• в)    контроль деятельности госаппарата не только «сверху», но и «снизу». С этой точки зрения очень важно, чтобы политика выработки реформ в Р-оссии как можно дальше ушла из коридоров власти и стала по-настоящему общественным процессом, когда политические решения, а также ход их реализации формируются в процессе диалога власти с заинтересованными группами, с теми, кто либо заинтересован в проведении реформ, либо им оппонирует.