Административно-правовые механизмы управления природопользованием и охраной окружающей среды в Республике Мордовия

Т. В. ХУДОЙКИНА, доктор юридических наук

О. С. КАЛАЧИНА

В настоящее время проблема управления природопользованием и охраной окружающей среды является одной из самых приоритетных и острых проблем. Пятнадцатилетний период (1991 — 2005 гг.) работы государственных природоохранных органов позволил создать нормативно-правовую основу управления природопользованием и охраной окружающей среды, проверить эффективность различных управленческих структур, как на феде ральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации [1, с. 126 — 127]. Создание эффективного управления природоохранной деятельностью можно достичь только благодаря централизации и систематизации государственного административно-правового управления. Региональный уровень власти, находящийся в непосредственной близости к решаемым экологическим проблемам, способен максимально приблизить предпринимаемые меры по рациональ-© Т. В. Худойкина, О. С. Калачина, 2006

ному природопользованию и повышению качества окружающей среды к особенностям того или иного региона, однако, именно «центр» определяет государственную политику в области управления природопользованием.

Нельзя забывать, что Российская Федерация —- федеративное государство, а это значит, распределение государственной власти между центральными органами и органами субъектов должно сочетать общие интересы в сохранении благоприятной окружающей среды. Согласно ст. 72 Конституции РФ природопользование находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, соответственно нормативные акты субъектов РФ принимаются на основе федеральных законов. В целях повышения эффективности управления природопользованием и охраной окружающей среды требуется законодательное урегулирование разграничения полномочий между федеральными, региональными органами власти и органами местного самоуправления. При этом необходимо сохранение трех уровней управления природопользованием и охраной окружающей среды, четко разграничивая компетенцию, не дублируя полномочий друг друга. Здесь не говорится о принципе административно-территориального деления. Эффективнее представляется схема, где «управление» принадлежит региональным властям, а «контроль и надзор» — прерогатива федеральных органов.

В настоящее время действует более десятка законодательных актов. Это и кодифицированные акты (Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ,

Земельный кодекс РФ), а также Закон РФ «О недрах», Закон РФ «О животном мире». Закон РФ «Об охране атмосферного воздуха», ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ФЗ «Об экологической экспертизе» и т. д. Кроме того, многие субъекты Российской Федерации (Республика Татарстан, Республика Башкортостан) уже заняли активную позицию в правовом оформлении региональной государственной политики в области природопользования и охраны окружающей среды. Необходимо отметить, что в Республике Мордовия собственной правовой базы по охране окружающей среды пока нет, поэтому республика может развивать концептуальные положения в данной сфере только в рамках федеральной экологической политики, и главное, федеральной нормативной правовой базы.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ внесены изменения в Закон «Об охране окружающей среды», которые существенно ограничивают объем полномочий в области природопользования и охраны окружающей среды субъектов РФ. Данный Федеральный закон четко определяет компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере природоохранной деятельности (глава II «Основы управления в области охраны окружающей среды»). Впервые определяются полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, а именно организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработке бытовых и про мышленных отходов. Также в рамках этого закона субъектам предоставлена возможность, развивая нормы федерального законодательства, обеспечить правовое регулирование вопросов в области охраны окружающей среды, отнесенных к их ведению.

Федеральным законом № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации» субъектам Российской Федерации передано осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта РФ, за исключением объектов хозяйственной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. С целью разграничения полномочий в области экологического контроля законодательно была установлена система разделения объектов контроля, введены критерии отнесения этих объектов к федеральному уровню в зависимости от величины негативного воздействия хозяйствующего субъекта на окружающую среду. К полномочиям Правительства РФ закон отнес подготовку перечня таких объектов и разработку единого порядка осуществления государственного экологического контроля. Однако до настоящего времени эту задачу Правительство РФ так и не решило. Тогда возникает вопрос, как быть предприятиям и организациям Республики Мордовия, если их будут контролировать сразу несколько федеральных и региональных служб в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

В соответствии с ныне действующим законодательством управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется путем заключения соглашений между федеральными и региональными органами. Однако открытыми остаются вопросы о том, кто будет координировать заключение такого рода соглашений, каков механизм урегулирования спорных вопросов.

И апреля 2005 г. в Государственной Думе РФ по инициативе Комитета по экологии были проведены парламентские слушания на тему «О разграничении полномочий РФ и субъектов РФ в области охраны окружающей среды», целью которых являлась оценка ситуации в области государственного управления охраной окружающей среды, сложившейся после принятия Федеральных законов № 122-ФЗ и 199-ФЗ, а также выработка рекомендации по совершенствованию механизма управления в области охраны окружающей среды. Участники парламентских слушаний считают, что наделение органов местного самоуправления полномочиями в области охраны окружающей среды при полном отсутствии для этого нормативной правовой базы, и в то же время ограничение полномочий субъектов РФ может существенно снизить эффективность управления природоохранной деятельностью. Было выдвинуто предложение о предоставлении возможности субъектам РФ и Российской Федерации решать эти вопросы путем передачи полномочий друг другу, исходя из финансовых и административных возможностей конкретного региона, что позволит, по их мнению, упорядочить механизм управления природопользованием.

6 июня 2005 г. в Государственной Думе РФ по инициативе Комитета по природным ресурсам и природопользованию состоялись парламентские слушания на тему «Природные ресурсы и природопользование как предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ. Правовое обеспечение», где сделан вывод о том, что действующее законодательство не обеспечивает эффективное управление природными ресурсами с учетом интересов Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления. В связи с расширением полномочий, согласно Федеральному закону № 199-ФЗ, органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления в сфере природопользования были переданы часть полномочий по управлению лесным фондом {в том числе охрана леса от пожаров), функции по управлению лесами, ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций, кроме того, часть функций по охране объектов животного мира и по охране водных биологических ресурсов, однако, не был решен вопрос о направлении субвенций из федерального бюджета для осуществления этих полномочий.

В Республике Мордовия существует достаточно большое количество структур, занимающихся управлением природопользования и охраной окружающей среды. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов ис- 130

полнительной власти» произошла реорганизация всех органов исполнительной власти, в том числе и природоохранных органов. Основным федеральным органом, определяющим государственную политику в сфере природопользования, является Министерство природных ресурсов РФ, в ведении которого находятся Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, руководство которой осуществляет непосредственно Правительство РФ. Распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 1024-р Росприроднадзору переданы в ведение департаменты государственного контроля и перспективного развития в сфере природопользования и охраны окружающей среды по федеральным округам, главные управления природных ресурсов и охраны окружающей среды по субъектам РФ МПР России.

В силу произошедшей реорганизации на территории Республики Мордовия в настоящее время действуют два федеральных природоохранных органа. Первый — Росприроднадзор, в структуру которого входят: Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Мордовия Министерства природных ресурсов Российской Федерации, которое осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения и явля- ется уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности, а также осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности; Агентство лесного хозяйства по Республике Мордовия; Отдел по геологии и лицензированию по РМ регионального агентства по недропользованию по Приволжскому федеральному округу; Отдел водных ресурсов по РМ Верхне-Волжского бассейнового управления Федерального агентства водных ресурсов.

Вторым федеральным природоохранным органом в Республике Мордовия, подчиняющимся Правительству РФ, является Управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по РМ, который осуществляет контроль техногенного загрязнения окружающей среды, в частности ограничение негативного техногенного воздействия, контроль безопасности ведения работ, связанных с пользованием недрами, безопасности при использовании атомной энергии, хранения взрывчатых материалов промышленного назначения. Кроме этого, Ростехнадзор контролирует соблюдение законодательства РФ в области охраны окружающей среды, атмосферного воздуха, обращения с отходами; лицензирование деятельности предприятий, проведение государственной экологической экспертизы, а также на территории Республики Мордовия осуществляет свои полномочия Госинспекция Сред-неволжрыба по охране, воспроизвод- ству рыбных запасов и регулирования рыболовства по РМ.

Указом Главы Республики Мордовия № 111-УГ 26 июля 2005 г. создано Министерство природных ресурсов Республики Мордовия (Постановлением Правительства РМ № 344 от 1 сентября 2005 г. утверждено Положение о МПР РМ). Министерство природных ресурсов Республики Мордовия является исполнительным органом государственной власти Республики Мордовия, осуществляющим государственное регулирование в области изучения, воспроизводства, использования и охраны ресурсов недр, земельных и лесных ресурсов, объектов животного мира и охраны окружающей среды и координирующим деятельность в этой области иных исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия. На данный момент таковых «иных» органов в РМ нет. Основными задачами Министерства являются: государственное управление в пределах компетенции, определенной законодательством, в области природопользования и охраны окружающей среды на территории Республики Мордовия; осуществление в пределах компетенции, определенной законодательством, государственного контроля за природопользованием и состоянием окружающей среды на территории Республики Мордовия. Остается открытым вопрос, каков предел этих полномочий? Таким образом, получается, что управление природопользованием и охраной окружающей среды на территории Республики Мордовия осуществляют два федеральных органа и один орган субъекта.

Большую значимость вопросы эффективного управления охраной окружающей среды и природопользованием приобретают также и на уровне органов местного самоуправления. В 2003 г. Постановлением Главы г. Саранска в структуре Администрации города был создан Отдел по экологии и охране окружающей среды, основными задачами которого являлись определение основных направлений и проведение на территории города единой политики в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; разработка и реализация мер, направленных на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Впоследствии данный отдел был упразднен. По состоянию на начало 2006 г. в Республике Мордовия ни в одном муниципальном образовании органами местного самоуправления не создано каких-либо природоохранных структур. Такое положение не позволяет реализовать в полной мере полномочия органов местного самоуправления по осуществлению единой экологической политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Во исполнение Указа Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 издано Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», согласно чему высшее должностное лицо субъекта РФ наделено полномочиями по организа- ции взаимодействия, которое осуществляется в таких формах, как планирование и реализация совместных мероприятий, обмен информацией и др. Исходя из этого, возможно, есть необходимость создания Координационного Совета по природопользованию и охране окружающей среды по РМ при Правительстве Республики Мордовия, как главного органа координирующего деятельность отраслевых и территориальных исполнительных органов государственной власти по вопросам охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Основная цель в области совершенствования системы управления природопользованием и охраной окружающей среды — улучшение качества окружающей природной среды. Основными направлениями в совершенствовании управления природопользованием и охраной окружающей среды являются: создание нормативно-правовой базы, обеспечивающей реализацию экологической политики Республики Мордовия. Согласно Конституции РФ (ст. 76, п. 2) по предметам совместного ведения, к которым относятся охрана окружающей среды, природопользование и обеспечение экологической безопасности, должны издаваться федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы или иные нормативные акты субъектов Федерации. В настоящее время в Республике Мордовия отсутствует собственная правовая база в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности. Правовое регулирование на территории Республики Мордовия осуществляется на основа- нии нормативно-правовых актов Российской Федерации. В связи с этим приоритетным направлением в области охраны окружающей среды и природопользования явилась бы, на наш взгляд, разработка республиканского закона «Об охране окружающей среды в Республике Мордовия».

Одним из направлений в совершенствовании управления природопользованием и охраной окружающей среды является также разработка нормативной правовой базы муниципальной системы управления в данной области, включая осуществле ние обоснованного разграничения полномочий между региональным и муниципальным уровнями. Кроме того, на уровне муниципальных образований необходимо, на наш взгляд, в структуре администраций создание структурных подразделений, занимающихся вопросами экологии и охраны окружающей среды, основными задачами которых будет являться разработка и реализация мер, направленных на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Поступала 14.09.06.