Адресная социальная поддержка малоимущих семей в условиях трансформации российского общества

В настоящее время в практике организации социальной помощи малоимущим семьям используются два подхода — категориальный и адресный. Зарождение адресного подхода связывается с переходом страны к рыночным отношениям и резким ростом количества бедных семей. В статье представлен опыт организации адресной социальной помощи малоимущим семьям в субъектах Российской Федерации с середины 1990-х гг. XX в. и по настоящее время, анализ законодательных и нормативно-правовых документов федерального и регионального уровня, в которых речь идет о государственной адресной социальной помощи малоимущим семьям.

Современная российская семья, являясь динамичным социальным институтом, неизбежно сталкивается с самыми разнообразными социально-экономическими проблемами, оказывается в тех или иных ситуациях, порождающих напряжение и стресс, а следствие этого — кризис. Сегодня, как никогда, мы должны быть заинтересованы в том, чтобы семья стала мощным фактором стабилизации и укрепления общества. Начатое реформирование системы социальной помо щи семье в России должно быть направлено на развитие социально-институциональных ресурсов ее поддержки. В настоящее время приняты важные правовые акты, защищающие, прежде всего, права семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, регламентирующие деятельность системы учреждений социального обслуживания, социальной помощи семье и детям. С середины 1990-х гг. адресность декларируется как приоритетное направление социальной под-

держки семьи в России. Была создана система адресной социальной помощи — государственные программы поддержки малообеспеченных семей, предполагающие оказание помощи на основе проверки уровня доходов. Некоторые программы адресной социальной помощи малоимущим семьям действуют уже более 15 лет, но в основном направлены они на коррекцию негативных явлений в семьях, а не на устранение их причин. При этом регламентирующее их законодательство и правила предоставления помощи неоднократно менялись.

Термин «адресность», как считают Н. М. Римашевская, В. К. Бочкарева, Г. Н. Волкова и др., иностранного происхождения и переводится как «пособие по бедности» [1, с. 12]. С. Н. Смирнов и И. В. Колосницин И. В. считают, что происхождение данного термина неизвестно. Отечественный термин «адресность» предположительно был введен в оборот специалистами бывшего Министерства социальной защиты в 1994 г. Они придерживаются мнения, что «адресность» используется в значении «проверка доходов» или «проверка нуждаемости», т. е. предоставление пособий исключительно тем реципиентам, которые смогли подтвердить, что их доходы не превысили какой-то черты [7, с. 160].

Принцип адресности, закрепленный в законах, часто понимается как оказание социальной помощи по принадлежности к определенной категории населения, а не по степени нуждаемости в помощи. В результате понятие адресности на основе нуждаемости совершенно теряется в общей массе законов, направленных на социальную за-\ щиту семей, оказавшихся в трудной ситуа-\ ции. В настоящее время адресную социальную помощь рассматривают как предоставление льгот, пособий, компенсаций малоимущим семьям и гражданам в течение определенного времени по формальному признаку принадлежности к определенным социально-демографическим категориям или в зависимости от величины дохода без учета того, как изменяется их материальное положение в результате предоставления помощи. Такое размытое понимание адресной социальной помощи поставило перед теоретиками и практиками целый ряд дискуссионных вопросов: понятийный аппарат, категории семей, размер помощи, проверка нуждаемости, механизмы реализации, издержки и т. д.

В развитии адресной социальной помощи малоимущим семьям можно выделить I несколько этапов:

• 1.    1994-1998 гг. - начальный этап -становление и введение в научный оборот «адресности» как принципа и механизма оказания социальной помощи малоимущим семьям. Первые программы по реализации принципа адресности при предоставлении социальной помощи нуждающимся семьям появились в 1996—1998 гг. при поддержке Всемирного банка в Республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях. Данные пилотные программы были направлены на апробацию трех различных методов оценки уровня нуждаемости семьи для оказания адресной социальной помощи. Основным механизмом защиты малообеспеченных семей становится адресное предоставление социальной помощи лишь тем семьям, фактическое потребление которых находится ниже прожиточного минимума. Хорошей основой для внедрения этих программ стали принятые на федеральном уровне нормативные акты, обосновывающие принцип адресного предоставления социальной помощи: методика расчета потребительской корзины; процедура определения величины минимального прожиточного уровня, рекомендации для осуществления проверки доходов заявителей при оказании отдельных видов социальной помощи, а также введена система выплат и пособий нуждающимся категориям населения: пособия по безработице, детские пособия, субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг, при этом значительная часть выплат находилась в компетенции региональных и местных властей.

• 2.    1999 — 2003 гг. — этап законодательного закрепления организационных и правовых основ адресной социальной помощи малоимущим семьям. Принципиальные изменения в предоставлении адресной социальной помощи малоимущим семьям внес Федеральный закон РФ от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», который законодательно определил адресность как доминирующий принцип предоставления социальной помощи в России. Основной целью оказания государственной социальной помощи является «поддержание уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации» [3]. Этот законопроект вводит дополнительный вид социальных выплат в форме предоставления гражданам с доходами ниже прожиточного минимума адресной социальной помощи с использованием процедуры выбороч-

  ной проверки нуждаемости потенциальных получателей помощи. При этом размеры помощи определяются в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов и общим доходом членов малоимущей семьи. Подобные нормативно-правовые акты, новые программы адресной социальной помощи малоимущим семьям принимаются в ряде регионов Российской Федерации. Например, программа «От пособия к зарплате» (оказание комплексной социальной помощи малоимущим семьям с трудовым потенциалом) стартовала в г. Перми в 2001 г., в г. Биробиджане — 2003 г.; программа выплаты социальных пособий на школьное питание введена в г. Арзамасе в 2001 г.

• 3.    С 2004 г. начинается новый этап в развитии адресной социальной помощи малоимущим семьям — этап активизации законотворчества на федеральном и региональном уровнях, внедрения новых технологий адресной социальной помощи малоимущим семьям. После принятия Правительством РФ ряда законов, направленных на реформирование межбюджетных отношений: Федеральный закон РФ от 6 октяб

  ря 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8]; Федеральный закон РФ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской - Федерации" и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» [9]; Федеральный закон РФ № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий» в регионах утратили свою силу ранее действующие законы и программы адресной социальной помощи [10]. Перераспределение бюджетных полномочий стало основой реформирования социальной поддержки малоимущих семей: монетизация льгот и разделение мандатов по их финансированию между федеральным и региональными бюджетами, передача полномочий по выплате ежемесячного пособия на детей на региональный уровень, передача социальных объектов с муниципального уровня на региональный и установление единого порядка предоставления жилищных субсидий.

Вместе с тем, несмотря на развитие ряда положительных качественных составляющих адресной социальной помощи малоимущим семьям, Федеральный закон от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» и подобные ему региональные законы оставляют простор для различных трактований понятия минимальных гарантий, в частности, нет ответа на вопрос, является ли прожиточный минимум гарантированным для всех граждан страны, а значит заработная плата, пенсии должны быть не ниже этого уровня, а адресные социальные выплаты должны покрывать разницу между доходом семьи и прожиточным минимумом. Речь идет лишь о праве семьи на социальную помощь в случае, если ее доходы ниже величины прожиточного минимума. Степень же социальной поддержки зависит от экономической ситуации и приоритета социальной политики в регионе. Каждый регион избирает свою программу адресной помощи — выбираются отдельные категории малообеспеченных семей и только им оказывается помощь, или минимальные гарантии устанавливаются на уровне ниже прожиточного минимума и доплата делается всем малоимущим до этого регионального минимума, или доплата устанавливается в процентах от прожиточного минимума, что не делает его гарантированным.

Регулирование отношений по оказанию адресной социальной помощи малоимущим семьям в субъектах Российской Федерации в настоящее время осуществляется следующим образом:

• 1.    Законами об адресной социальной поддержки/помощи/защите населения (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Удмуртская республика и др.), где малоимущие семьи выделяются как приоритетная категория; законами о государственной социальной поддержке отдельных категорий граждан, в число которых входят и малоимущие семьи (Воронежская, Тамбовская, Архангельская области и др.), законами о социальных пособиях малообеспеченным гражданам и их семьям (Алтайский край, Нижегородская область, Камчатский край и др.).

• 2.    Кодексами, где прописаны меры социальной защиты населения, в том числе дополнительная адресная социальная помощь малоимущим семьям (Белгородская, Омская, Ярославская области).

• 3.    Программами/программными комплексами адресной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам (Калининградская, Астраханская, Сахалинская области, Республика Северная Осетия-Алания).

Согласно существующему российскому (федеральному и региональному) законодательству выделяют следующие виды помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам с учетом адресности предоставления: ежемесячная денежная выплата, единовременная денежная выплата, натуральная помощь и социальные услуги. Рассмотрим, какие виды помощи оказываются малоимущим семьям на основе принципа адресности в Приволжском федеральном округе (ПФО).

Все упомянутые выше виды социальной помощи оказываются только в 2-х регионах ПФО — Нижегородской и Саратовской области. Ежемесячные денежные выплаты малоимущим семьям (различным категориям малоимущих семей: многодетным, с детьми-инвалидами и т. д.) предусмотрены в Самарской, Саратовской, Нижегородской областях, Удмуртской республике, Республиках Башкортостан и Татарстан. Единовременная денежная выплата малоимущим семьям как вид социальной помощи существует во всех регионах ПФО, кроме Самарской области. Натуральная помощь не оказывается только в Кировской и Оренбургской областях ПФО. Следует особенно выделить эти два региона, так как адресная помощь малоимущим семьям там оказывается только в виде единовременной денежной выплаты. Адресные социальные услуги предоставляются малоимущим семьям в республиках Мордовия и Марий Эл, Пермском крае, Нижегородской, Пензенской и Саратовской областях* В Пермском крае, Нижегородской области действует новая технология социальной работы с малоимущими семьями, которая предусматривает «...оказание адресной социальной помощи на условиях заключения социального контракта в целях содействия активизации адаптивных способностей взрослых членов малоимущей семьи для самостоятельного повышения семейного дохода и выхода из трудной жизненной ситуации» [6, с. 31], а в Республике Татарстан, Чувашской республике и Саратовской области проводятся эксперименты по внедрению технологии социального контракта.

Рассмотрим Закон Нижегородской области от 8 января 2004 г. № 1-3 «Об адресной государственной социальной поддержке малоимущих семей или малоимущих одиноко проживающих граждан в Нижегородской области» на предмет регулирования технологии социального контракта. Согласно закону «...адресная государственная социальная поддержка — система мер по активизации внутренних ресурсов семьи, предоставляемых в Нижегородской области малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам за счет средств областного бюджета, на основе индивидуального подхода с учетом уровня получаемых доходов и экономического потенциала семьи.

Трудная жизненная ситуация — ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (семьи), которую он (она) не может преодолеть самостоятельно» [2].

Установленный Правительством Нижегородской области «Порядок оказания адресной государственной социальной поддержки малоимущим семьям или малоимущим Ьдиноко проживающим гражданам в Нижегородской области» (последняя редакция от 09.04.2009 № 198) дает более широкое толкование понятия трудная жизненная ситуация: «...трудной жизненной ситуацией являются инвалидность, безработица, потеря трудоспособности на срок более месяца, потеря кормильца, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом (старше 80 лет), конфликты и жестокое обращение в семье, стихийные бедствия, кража имущества, малообеспечен-ность и другие причины, которые семья не может преодолеть самостоятельно» [5].

Потенциал семьи для выхода из трудной жизненной ситуации в Законе Нижегородской области от 8 января 2004 г. № 1-3 трактуется как «...внутренние ресурсы семьи, позволяющие ей принимать меры по улучшению своего материального положения (наличие в семье трудоспособных граждан, возможность обработки приусадебного участка, ведения подсобного хозяйства, получение финансовой помощи от лиц, обязанных ее оказывать в соответствии с требованиями Семейного кодекса Российской Федерации, и прочее)» [2].

Адресная государственная социальная поддержка малоимущей семье предоставляется на основе заявления об оказании помо-

Анализ нормативно-правовых документов по оказанию адресной социальной помои^и ма- I лоимущим семьям в ПФО проводился в рамках диссертационного исследования.

98                                                               ВЕСТНИК Мордовского университета | 2012 | № 1

щи и договора, заключаемого между органом социальной защиты населения и семьей, которым предусматриваются взаимные обязательства сторон по повышению уровня жизни семьи и выхода ее из трудной жизненной ситуации. Внедрение системы социальных контрактов при предоставлении адресной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноким гражданам с целью повышения эффективности выплат социальных пособий отражено в «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года». В разделе 6 «Создание условий для стабильного роста доходов населения» зафиксировано следующее: «Предстоит повысить эффективность системы выплат социальных пособий, внедрить систему социальных контрактов при предоставлении адресной помощи бедным, создать механизм привлечения частных организаций для социального обслуживания лиц старшего возраста» [4]. Однако следует отметить, что регионы к этому пока не готовы ни в законодательном плане, ни в организационно-структурном изменении деятельности учреждений системы социальной защиты, ни в плане подготовки квалифицированных специалистов по социальной работе с семьей по данной технологии. Введение системы социального контракта и других инновационных технологий на всей территории России — это новый этап в развитии адресной социальной помощи малоимущим семьям.

Таким образом, мы видим, что за 15 лет развитие программ адресной социальной помощи малоимущим семьям перешло на качественную ступень развития. На федеральном и региональном уровнях управления приняты законодательные акты, регулирующие размер и виды адресной социальной помощи, механизмы проверки нуждаемости семей в помощи и т. д. Передача ряда социально значимых функций в сфере социальной поддержки малоимущих семей органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления создает благоприятные условия для реализации принципа адресности, т. к. приближает субъекты социальной помощи к потребителям. В то же время обеспечить исполнение этих функций невозможно без нормативного закрепления федеральных стандартов, обязательных к исполнению на всей территории Российской Федерации и усилением надзора за их исполне- | нием.

Организация эффективной адресной социальной поддержки малоимущих семей предполагает не только изучение законов и других нормативных актов, устанавливающих ее критерии в рамках отношений государство — человек — закон — социальная защита, но и возможность на местах определять допустимые границы действий во взаимоотношениях с другими субъектами и разрабатывать собственные варианты моделей адресной социальной помощи малоимущим семьям.