Адресность как важнейший принцип социальной защиты населения в современной России

Идея значимости социальных гарантий в обеспечении права человека на достойную жизнь адекватна общемировому цивилизационному процессу. В общей концепции социальной политики система социальной защиты занимает важное место, поскольку имеет целью стабилизацию среднего уровня жизни населения, сокращение масштабов бедности, уменьшение разрывов в уровне жизни между различными категориями населения.

В этих условиях проблема модернизации политики льгот приобретает особую актуальность. В основу модернизации предлагается положить принцип снижения уровня прямых выплат и создание условий для мотивации экономической активности и социальной ответственности граждан. Идея социальной поддержки должна реализовываться в формах, которые не поставят получателя помощи в иждивенческое положение.

Модернизация системы социальной защиты населения в современных условиях предполагает переход от односторонних обязательств со стороны государства к взаимным обязательствам государства и гражданина, т.е. от логики возмещения социального ущерба к алгоритму социального действия.

Логическим продолжением развития этого принципа должно стать усиление принципа адресности в социальной защите населения. Это позволит произвести более детальную дифференциацию социальных обязательств государства не только на уровне определенных социальных групп, нуждающихся в социальной поддержке, но и внутри последних. Адресная социальная поддержка должна быть направлена на ту категорию граждан, которые действительно испытывают объективные экономические трудности, но при этом имеют мотивацию к восстановлению трудовой активности и позитивных социальных связей. Таким образом, одним из назначений как активной, так и пассивной социальной поддержки является создание условий, необходимых для социальной реабилитации граждан. Принцип адресности на сегодняшний день относится к числу наиболее значимых в организации социальной защиты населения. Адресный подход в той или иной степени реализуется во всех моделях социальной политики, даже, несмотря на ту критику, которой он подвергается сторонниками принципа универсальности социальной помощи (пособия - всем).

В современной России в системе социальной защиты данное направление является приоритетным, поскольку в условиях бюджетных ограничений и достаточно высокого уровня бедности государство должно сосредоточиться на оказании помощи самым нуждающимся. В то же время механизмы реализации адресного подхода до сих пор окончательно не разработаны в силу сложности анализируемой проблемы, хотя крайняя необходимость использования данного подхода признается как исследователями, так и практиками.

В настоящее время в научной литературе определено содержание так называемой идеальной модели адресной социальной поддержки населения, которая базируется на реализации следующих принципов: точное определение адресата - получателя помощи; оказание дифференцированной помощи как по объему, так и по видам предоставляемых услуг; - разработка и реализация специальных мер по предотвращению социального иждивенчества в случае принадлежности получателей помощи к экономически активному населению.

Специалисты выделяют следующие этапы реализации идеальной модели адресной социальной поддержки:

• -    оценка доходов и материального положения членов домохозяйства;

• -    выявление причин, по которым данные лица попали в число нуждающихся;

• -    подбор индивидуального пакета услуг, в который могут входить наряду с финансовой помощью организационные меры по повышению доходов домохозяйства, а также обеспечение взаимодействия со структурами и организациями, которые будут участвовать в предоставлении необходимых социальных услуг;

• -    оценка эффективности предоставленной помощи на основе системы обратной связи [1].

Таким образом, адресность социальной услуги есть попытка сконцентрировать благоприятное воздействие этой услуги на наиболее нуждающихся. Преимущество адресности состоит в более эффективном использовании средств для оказания помощи нуждающимся. Современный подход к организации социальной защиты населения означает не только помощь тем, кто уже оказался в трудной жизненной ситуации, но и предупреждение социального неблагополучия. Крайне актуальна разработка федеральными органами социальной защиты методик предоставления адресной социальной помощи малообеспеченным слоям населения и оказание организационно-методического и технического содействия региональным органам социальной защиты в практическом использовании этих методик.

Выбор наилучшего механизма адресности той или иной конкретной программы зависит от ряда факторов. В большинстве программ для достижения оптимального результата используется несколько механизмов. Как правило, чем точнее адресная группа, тем сложнее административное управление механизмом и тем выше вероятность необходимости подхода, основанного на индивидуальной оценке. Если цель состоит в выявлении самых малообеспеченных слоев, то наиболее успешным методом, повидимому, является индивидуальная оценка. Если задача состоит в выделении определенной группы, то более приемлемыми являются другие методы.

Определение численности адресной группы и населения не входящего в адресную группу зависит от того, в чем состоит цель отбора: чтобы включить в адресную группу большое количество людей, или исключить большое количество. Метод индивидуальной оценки неэффективен для исключения небольшой группы людей из общего объема поданных заявления. В таком случае необходимо применять иные методы.

Абсолютная точность в определении адресной группы невозможна. Поэтому решения о том, на каком методе остановиться, всегда связаны с поиском компромисса, с одной стороны, между случайным исключением из программы лиц, которых следовало бы включить, и стоимостью и сложностью проведения программы с административной точки зрения, с другой. Для небольшой программы с легко определяемыми получателями в данном географическом районе наиболее подходящим, по-видимому, является механизм самоадресности. Метод индивидуальной оценки сложный и дорогой.

Если законодательство предусматривает исключение отдельных слоев из адресной группы, об этом необходимо открыто заявить и заблаговременно провести административные мероприятия, направленные на исключение таких заявлений (принцип характерных черт группы). Таким способом, хотя конечным механизмом является индивидуальная оценка, количество подлежащих оценке заявлений сводится к минимуму путем применения в первую очередь остальных двух механизмов.

Функции государства по социальной защите малообеспеченных слоев населения являются прерогативой законодательных и исполнительных органов федерального уровня, а также региональных и местных властей. На последних лежит непосредственная ответственность за обеспечение деятельности и финансирование объектов социальной защиты, предоставление социальных льгот, услуг и помощи населению. Практика показывает, что закрепленные за государственными органами функции выполняются с низкой степенью эффективности, не реализуется значительная часть государственных социальных программ. На наш взгляд, сложившийся на сегодняшний день характер взаимоотношений федерального центра и регионов в области становления адресного характера социальной защиты нельзя признать оптимальным. Назрела необходимость расширения вмешательства федерального центра и его помощи регионам по ряду вопросов социальной защиты, по которым сегодня взаимодействие между ними носит рамочный характер [2].

Необходимо хорошо понимать, что проверка нуждаемости не может быть точной на сто процентов, поскольку на каком-то этапе она всегда связала с опорой на информацию, продекларированную заявителями или субъективным поведением административных лиц, назначающих пособия или иные меры социальной поддержки. Поэтому составление законодательства, которое стремится к точному учету доходов и расходов само повышает административные расходы и придает методу проверки нуждаемости видимость точности, которая на самом деле отсутствует. В Республике Дагестан, например, органы социальной защиты затрачивают большое количество времени на точный учет малообеспеченных, особенно семей с детьми. Однако в проведении этой работы отсутствует планомерность, а зачастую и организованность. Для усиления адресности социальной защиты населения в регионах РФ могут быть использованы различные способы в зависимости от специфических условий жизни проживающего в них населения. В одних регионах это может быть адресная поддержка малоимущих, многодетных семей, инвалидов, сирот, пенсионеров и других обездоленных слоев населения, в других - в зависимости от уровня дифференциации денежных доходов населения могут устанавливаться более высокие государственные минимальные социальные стандарты, в третьих -адресная помощь может быть оказана всем, но до определенного размера среднедушевого дохода. Дополнительные средства нуждающимся можно найти за счет постепенного сокращения льгот и выплат. Безадресность, многочисленность льгот, компенсаций и социальных выплат, вводимых без учета материального положения семей и реальных возможностей людей обеспечить собственное благополучие, ограничивает возможности оказания необходимой помощи тем, кто действительно в ней нуждается.