Актуализация методических подходов к расчету арендной платы за земельные участки государственной и муниципальной собственности в городских округах

DOI:

Цитирование. Курченков В. В., Фетисова О. В., Макаренко О. С., 2019. Актуализация методических подходов к расчету арендной платы за земельные участки государственной и муниципальной собственности в городских округах // Региональная экономика. Юг России. Т. 7, № 2. С. 157–164. DOI:

Постановка проблемы

Земельные ресурсы городских округов и поселений Волгоградской области являются важным ресурсом их стратегического развития в долгосрочной перспективе и существенным источником доходов для бюджетов муниципального уровня. Поскольку использование любой категории земель, и в первую очередь городских, основывается на принципе платности, то собственники земли и арендаторы должны направлять часть своих доходов в муниципальные бюджеты в виде налога на землю и арендной платы. Эти доходы образуют значительную часть в структуре муниципальных бюджетов. Например, только налог на землю в Волгоградской области в 2016 г. имел долю более 11 % в структуре всех налоговых платежей в местные бюджеты (см. таблицу).

Также следует отметить, что рациональное использование городских земель существенным образом влияет на инвестиционную привлекательность региона. В частности, если провести корреляционный анализ между основными показателями, используемыми рейтинговым агентством «Эк- сперт РА» для оценки инвестиционной привлекательности региона, и кадастровой стоимостью земель различных категорий, то можно выявить существенные долю и значение именно городских земель по сравнению с другими категориями.

Например, коэффициент корреляционной зависимости инвестиционных рисков и кадастровой стоимости городских земель в Волгоградской области в 2016 г. составил 0,39, что существенно выше, чем для других категорий земель. В частности, для земель сельскохозяйственного назначения – 0,27, промышленности – 0,15, лесного фонда – 0,14 и др. Соответственно, коэффициент корреляционной зависимости инвестиционного потенциала и показателей кадастровой стоимости земли имеет близкие по значению показатели. Для земель населенных пунктов – 0,47, земель сельскохозяйственного назначения – 0,10, промышленности – 0,10, лесного фонда – 0,05 и др. [Бубнов, 2014]. При этом если принять в расчет не кадастровую, а рыночную стоимость, которая может быть значительно ниже, то показатели эффективности использования городских земель в плане инвестиционной привлекательности могут стать еще выше.

Таблица

Структура налоговых поступлений в муниципальные бюджеты Волгоградской области в 2016 году

Показатель	Подоходный налог физических лиц	Налог на предпринимательский вмененный доход	Налог на землю	Прочие налоги	Итого
Доля в структуре доходов, %	75,2	9,1	11,4	4,3	100

Примечание. Составлено авторами.

Таким образом, следует отметить, что городские земли сегодня имеют достаточно большой инвестиционный потенциал [Курчен-ков, Калмыкова, 2013], который не используется в полной мере для повышения их совокупной доходности.

Состояние и структура доходности городских земель: зарубежный и отечественный опыт

Совокупность доходов от использования городских земель включает в себя следующие виды: налог на землю; плата за аренду земельных участков; доходы от реализации земельных участков путем их продажи; доходы от передачи права на аренду городских участков земли, в том числе путем их продажи. Первая группа представляет собой регулярный доход, вторая группа – единовременные платежи.

Конечно, структура доходов по указанным группам различается по странам, что обусловлено сложившейся исторически структурой земельной собственности. Например, в Германии 90 % городской земли являются частной собственностью, и основной источник доходов от нее в муниципальные бюджеты – земельный налог. В то же время в Китае почти 100 % всей земли находятся в собственности государства и основным источником доходов являются арендные платежи. Однако общая тенденция по зарубежной практике такова, что в ведущих странах предпочтение отдается именно аренде перед продажей, что обеспечивает городскому бюджету постоянный и стабильный доход. В частности, в Великобритании при достаточно свободном рынке земли крупные города строят земельные отношения на основе аренды, срок которой может достигать 99 лет. Аналогичная ситуация наблюдается в Швейцарии и Финляндии [Пирогова, 2006].

При этом, что касается величины арендной платы, то, c одной стороны, она привязана к рыночной стоимости земли, с другой – к специфике ее использования и категории арендатора. В частности, в Финляндии размер платы за аренду земельного участка определяется исходя из его капитальной или оценочной стоимости. Те участки земли, которые используются под жилые постройки, могут иметь ставку арендной платы около 4 %, а участки, используемые для производственных либо коммерческих целей, – 5 %. При этом налог на недвижимость в Финляндии достигает 1,2 % от рыночной стоимости объекта. В этом случае размер платы за аренду земли связывается с индексом, отражающим, в свою очередь, уровень жизни населения страны.

Аналогичная тенденция складывается в последние годы и в России, число арендных платежей растет, что обусловливается необходимостью больших единовременных затрат на приобретение участка, высоким и достаточно непредсказуемым земельным налогом для собственников земли, а также низкой ликвидностью земельных участков во многих городах и регионах России (кроме Москвы, Санкт-Петербурга). Например, в г. Новосибирске доходы от арендной платы за земельные участки в последние годы растут в более ускоренном темпе, чем от налога на землю. В частности, величина дохода от налоговых платежей выросла на 38 % в 2016 г., в то время как от арендных платежей – на 123 % за аналогичный период [Пирогова, 2006].

Экономическое обоснование методики расчета арендной платы на землю городских округов Волгоградской области

Что касается методики, предложенной Администрацией Волгоградской области, то в ней для расчета арендной платы предлагается использование следующей формулы:

А = РС х Кмд х Кк, (1)

где А – арендная плата; РС – рыночная стоимость земельного участка, определяемая на основании результатов оценки, проведенной в соответствии с законодательством об оценочной деятельности; Кмд – коэффициент минимальной доходности, соответствующий среднегодовой доходности облигаций федерального займа со сроком погашения 30 лет; Кк – коэффициент корректирующий.

В связи с этим нужно отметить, что здесь вполне обосновано расчет арендной платы осуществляется на основе рыночной стоимости земли, а не кадастровой. Практика последних лет показывает, что кадастровая стоимость не всегда соответствует реальной рыночной стоимости земли, которая может в свою очередь существенно колебаться, исходя из текущей рыночной конъюнктуры. В ряде случаев кадастровая стоимость может даже превышать рыночную, на что обратил внимание В.В. Путин в своем ежегодном Послании Федеральному собранию РФ 1 марта 2018 года.

Действительно, в настоящее время имеется существенная разница между кадастровой и рыночной стоимостями земли. Первая из них согласно Земельному кодексу РФ определяется на основании кадастровой оценки, которая проводится государством с привлечением независимых экспертов. Рыночная стоимость земельного участка определяется на основании спроса и предложения на него в определенный период времени. В случае, если земельный участок долгое время не находится в обороте и не участвует в сделках купли-продажи, его оценка также может производиться на экспертной основе не чаще одного раза в пять лет. Разница между двумя видами стоимости обусловлена, с одной стороны, применением метода массовой оценки земли, а с другой – низкой частотой проведения оценки [Бубнов, 2014], что обусловливает несоответствие показателей кадастровой стоимости реально сложившейся ситуации на рынке городских земельных участков.

Следующим элементом предлагаемой формулы выступает ставка арендной платы, которая устанавливается согласно Постановлению Правительства РФ от 16.07.2009 № 582 (ред. от 05.05.2017) «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных учас- тков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о правилах определения размера арендной платы, а также порядка и условий, и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности РФ» (далее – Постановление) муниципалитетом самостоятельно. Согласно принципам, приведенным в Постановлении, величина арендной платы должна быть экономически обоснована и отражать экономические интересы арендатора и арендодателя, она должна обеспечивать предсказуемость и предельную простоту расчета размера арендной платы [Постановление Правительства РФ 16.07.2009 № 582].

Согласно этому Постановлению (п. 1, в.), а также опыту других регионов и зарубежному опыту в этом вопросе, ставка арендной платы является неотъемлемой частью общей формулы по расчету итогового значения арендной платы, наряду со стоимостью земли и корректирующими коэффициентами, которые также устанавливаются муниципальными образованиями, самостоятельно и экономически обосновываются. Соответственно, по структуре и экономическому смыслу в предложенной формуле нет противоречий – она отражает требования указанного Положения и не противоречит мировым практикам и практикам других регионов. Что касается конкретной величины ставки арендной платы, то она устанавливается, как было отмечено, муниципальным образованием самостоятельно. В среднем по другим регионам за 2017 г. она составляет от 8 до 12 % (за исключением тех категорий земель и арендаторов, которые отмечены в Земельном кодексе, п. 3 и п. 5 Постановления) [Федеральный закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ].

При определении данного показателя ставки аренды различные регионы ориентировались на различные экономические факторы, такие как уровень инфляции, величина земельного налога для данной категории земель и арендаторов, динамика спроса и предложения на рынке земли и на рынке аренды земли, состояние муниципального бюджета и уровень инвестиционной привлекательности территории. В ряде методик, например, Новосибирской области, используется ключевая ставка Центробанка, в других случаях за отправную точку для расчета ставки арендной платы принимаются среднегодовой уровень инфляции и величина земельного налога. Как показывает мировая практика, ставка арендной платы определяется также муниципалитетом само- стоятельно и она, как правило, выше ставки земельного налога [Ершова, Колбнева, 2016].

В предложенной методике рекомендуется принять за основу для расчета средний уровень доходности государственных облигаций долгосрочного займа и приводится экономическое обоснование. На наш взгляд, данный подход не противоречит основным принципам, изложенным в Постановлении, а также основным канонам классической экономической теории, согласно которой выделяются три вида земельной ренты: абсолютная, дифференциальная рента I и дифференциальная рента II.

Абсолютная рента выплачивается за любые участки земли, независимо от их плодородия и расположения. Дифференциальная рента I предполагает изменение арендной платы, исходя из природного плодородия земли. Дифференциальная рента II предполагает дифференциацию земель, исходя из их инженерного развития, наличия построенных объектов и сооружений, способствующих повышению отдачи от эксплуатации земельного участка и др. Однако абсолютная рента выплачивается во всех случаях и для всех категорий земель [Маркс, Энгельс, 1961; Рикардо, 1993]. В этом случае предлагаемая ставка, отражающая минимальную доходность, или «безрисковая ставка», по экономическому смыслу представляет собой абсолютную ренту. Дифференциация арендных платежей в связи с различием арендуемых участков и категорий арендаторов производится на основании дополнительных коэффициентов, также предусмотренных в этой методике и по экономическому смыслу определяющих значения дифференциальной ренты.

Если затронуть тему величины ставки арендной платы, согласно классической экономической теории величина земельной ренты привязывается к ставке ссудного или банковского процента как альтернативного варианта использования капитала. В данном случае, с одной стороны, величина средней доходности государственных облигаций долгосрочного займа учитывает общую тенденцию изменения доходности и рисков на финансовом рынке и определяется на ее основе. С другой стороны, процентная ставка по облигациям учитывает и опосредует текущий уровень инфляции. Вместе с тем наличие ставки арендной платы, рассчитанной на уровень доходности 8,8 %, не распространяется для отдельных категорий земель и арендаторов, что нашло отражение в Жилищном кодексе и Положении (п. 3. и п. 5).

Результаты экономического обоснования методики формирования арендной платы на земельные участки городских территорий

Таким образом, предложенный подход к расчету неснижаемой доходности базовой ставки арендной платы выглядит вполне обоснованным.

Во-первых, предложенная методика расчета ставки арендной платы не противоречит основным принципам, изложенным в Постановлении, в первую очередь экономической обоснованности, предсказуемости, простоте расчета.

Во-вторых, предложенный показатель не противоречит основным положениям теории земельной ренты в классической экономической теории и коррелирует со средней доходностью альтернативных вариантов активов на финансовом рынке, рассчитывается на ее основе.

В-третьих, величина данного показателя ниже величины ставки арендной платы 2017 г., которая была ориентирована на ключевую ставку Центробанка РФ, составлявшую в тот период 10,5 %.

В-четвертых, величина ставки арендной платы незначительно превышает среднегодовой фактический уровень инфляции за последние 5 лет.

В-пятых, значение данного показателя коррелирует с аналогичными показателями муниципальных образований в других регионах России.

В-шестых, данный показатель близок по своему значению ставке земельного налога, а в ряде случаев – ниже нее.

В-седьмых, следует отметить, что ставка минимальной доходности незначительным образом влияет на конечную величину арендной платы. В значительной степени последняя зависит от объективной оценки рыночной стоимости участка, к которой данная ставка привязана, и от корректирующего коэффициента, который может арендную плату увеличить в несколько раз от базовой ставки в зависимости от категории арендатора и предельной площади арендуемой земли.

В-восьмых, наличие данного значения ставки не препятствует обеспечению минимальной арендной платы для категорий земель и категорий арендаторов, определенных в п. 3 и п. 5. Положения, а также в Земельном кодексе.

В-девятых, предложенный подход разработан на основе существующих нормативных документов, а также опыта других стран.

В-десятых, привязка ставки арендной платы в средней доходности государственных облигаций нашла теоретическое обоснование в ряде научных работ зарубежных ученых, в которых приведен пример методики расчетов с применением государственных облигаций в качестве безрисковой нормы доходности [Jefferies, 2005], а также проведено сравнение между арендной ставкой на землю и безрисковой нормой доходности [Dimitrov, 2010], показывающее постепенное сближение этих показателей. По данным работам видно, что в зарубежной практике придерживаются подхода к определению земли как рискового источника дохода, стоимость которого складывается из безрисковой нормы доходности (государственной облигации) и премии за риск, определяемой различными факторами (урожайностью, характеристикой строений, экономическим положением региона и т. д.). Чем благоприятнее экономическое состояние региона, тем меньше премия за риск и ближе к безрисковой норме доходности арендная ставка.

В любом случае арендатор имеет право оспорить величину арендной платы в судебном порядке. Для этого согласно Положению он должен будет доказать, что величина арендной платы существенным образом снижает рентабельность его производства или ухудшает финансовое положение социально значимого объекта, препятствует выполнению важных социальных функций. Однако в этом случае в расчет принимается экономическое обоснование не только минимальной ставки, но и величины арендной платы в целом для конкретного участка и конкретного объекта, которая связана со степенью объективности определения ее рыночной стоимости на текущий момент, а также корректности применяемых коэффициентов.

Что касается корректирующего коэффициента, то исследование опыта других регионов показало, что во всех методиках используется достаточно большое количество корректирующих коэффициентов, которые муниципалитетами определяются самостоятельно, и основными из них являются коэффициенты, связанные с категорией арендатора, категорией и местоположением участков земли, а также их предельной площадью. В нашем случае использование данного коэффициента не противоречит нормативным документам, и в первую очередь Положению, а также практикам других регионов.

Заключение

Таким образом, повышение эффективности использования земельных участков муниципаль- ных образований Волгоградской области является сегодня приоритетной задачей, решение которой позволит, с одной стороны, повысить эффективность использования земельного фонда городских территорий, с другой – увеличить доходность земельного фонда с целью пополнения бюджетов муниципальных образований в современных условиях. Предложенная методика является, на наш взгляд, вполне эффективным инструментом в решении данной задачи, поскольку она опирается на систему рыночной оценки стоимости земельных участков и включает в себя показатель минимальной доходности от использования участка, а также корректирующий коэффициент, учитывающий категорию арендатора. Использование значения минимальной доходности позволяет стимулировать арендатора к повышению эффективности использования участка по назначению и вместе с этим приносить доход в бюджет муниципального образования. Данный подход не противоречит основным теоретическим положениям по формированию абсолютной и дифференциальной ренты на использование земельных участков, согласно которым величина земельной ренты также зависит от рыночной стоимости земли и от величины ссудного процента. В связи с этим вполне обоснованно в предложенной методике величина минимальной доходности привязана к средней доходности государственных облигаций долгосрочного займа, которые в свою очередь коррелируют со средней ставкой банковских депозитных вкладов и соответственно с величиной ставки рефинансирования ЦБ РФ, а также со средней доходностью финансового капитала во внебанковском секторе.

Также предложенный подход позволяет дифференцированно подходить к формированию ставки арендной платы, исходя из социальной значимости объекта недвижимости, находящегося на земельном участке, и его значимости с точки зрения приоритетов стратегического развития муниципалитета. Периодическая переоценка земельных участков не реже одного раза в пять лет дает возможность корректировать ставку арендной платы, исходя из изменений макроэкономических параметров развития, инфляционной ситуации и др. Утверждение коэффициента минимальной доходности на уровне Комитета экономической политики и развития Волгоградской области, а корректирующего коэффициента – на уровне непосредственно муниципального образования – делает процесс более системным и прозрачным.