Актуальные проблемы формирования и исполнения местных бюджетов (на примере муниципального образования город Ковров Владимирской области)

Город Ковров является самостоятельным муниципальным образованием и обладает статусом городского округа. На начало 2020 года в городе проживали 135,7 тыс. человек. Это второй по численности и объему промышленного производства город после областного центра.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет предметом деятельности органов местного самоуправления вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования [3]. Комплексное социально-экономическое развитие любого муниципального образования напрямую зависит от эффективности решения вопросов местного значения. Одними из самых значимых выступают вопросы формирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета. В соответствии с Уставом городского округа город Ковров утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении относится

Вестник Российского нового университетаСерия «Человек и общество», выпуск 1 за 2022 год

Щурилов Алексей Вадимович кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и гуманитарных наук, Ковровская государственная технологическая академия им. В.А. Дегтярева, город Ковров. Сфера научных интересов: региональная экономика, муниципальное управление, стратегическое и социально-экономическое развитие муниципальных образований. Автор более 35 опубликованных научных работ.

исключительно к полномочиям городского Совета народных депутатов, а составление и исполнение местного бюджета осуществляет городская администрация [10].

Согласно «Общему порядку управления и распоряжения муниципальной собственностью города Коврова», средства местного бюджета наряду с имуществом органов местного самоуправления, землями, муниципальными предприятиями и организациями входят в состав муниципальной собственности [4]. Следует подчеркнуть, что средства местных бюджетов составляют экономическую основу местного самоуправления. От эффективности управления бюджетным процессом напрямую зависит развитие подведомственной территории.

В Таблице 1 представлена динамика показателей доходной части бюджета города Коврова за период 2016–2020 годов [2].

В 2020 году доходы городского бюджета составили 2928 млн руб. и увеличились по сравнению с 2019 годом на 271,2 млн руб., или на 10,2 %. Однако фактические поступления составили только 85,6% от утвержденного плана. В сумме недовыполнение составило 492,5 млн руб. В 2020 году объем собственных доходов (налоговых и неналоговых) составил 1178,4 млн руб., что составляет 40,2 % общих доходов городского бюджета. В структуре собственных доходов наибольшую долю занимают: налог на доходы физических лиц (НДФЛ) – 53,6 %, налог на имущество – 22,8 %, налог на совокупный доход – 8,9 %. НДФЛ является основным доходным источником городского бюджета.

В 2020 году в городской бюджет поступило 631,1 млн руб. налога на доходы физических лиц (на 0,4 % больше, чем в 2019 году).

Безвозмездные поступления (дотации, субсидии, субвенции) составили 1749,6 млн руб. (увеличение на 99,6 млн руб., или 6 %). Если еще пять лет назад безвозмездные поступления превышали объем собственных доходов в 1,2 раза, то в 2020 году превысили в 1,48 раза.

В Таблице 2 представлены показатели расходной части бюджета за период 2016– 2020 годов [2].

В 2020 году расходы городского бюджета были произведены в сумме 2864,3 млн руб., что составило только 85 % плановых назначений. По сравнению с 2019 годом расходы увеличились на 4,1 %, или на 113,6 млн руб.

Данные Таблицы 2 показывают снижение расходов по многим расходным статьям бюджетной классификации (направлениям): «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (–3,87 млн руб.), «Национальная экономика» (–21 млн руб.), «Жилищно-коммунальное хозяйство» (–99,7 млн руб.), «Охрана окружающей среды» (–1,65 млн руб.), «Социальная политика» (–17,7 млн руб.).

Следует отметить повышение расходов на обслуживание государственного (муни-

Актуальные проблемы формирования и исполнения местных бюджетов (на примере муниципального образования город Ковров Владимирской области)

Таблица 1

Динамика показателей доходной части бюджета города Коврова за период 2016–2020 годов

№	Доходы, млн руб.	2016	2017	2018	2019	2020
1	Собственные доходы (налоговые и неналоговые)	1048,2	1107,4	1066,5	1101,5	1178,4
2	Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ*	1270,8	1334,9	1575,8	1650	1749,6
3	Всего доходов	2318,98	2442,3	2642,3	2751,5	2928
4	Всего расходов	2392,8	2457,1	2749,8	2750,7	2864,3
5	Дефицит (–) Профицит (+)	–73,8	–14,8	–107,5	0,8	63,7

* Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидии бюджетам муниципальных образований (межбюджетные субсидии), субвенции.

Таблица 2

Динамика показателей расходной части бюджета города Коврова за период 2016–2020 годов

Раздел КБК Расходы, млн руб. 2016 2017 2018 2019 2020 0100 Общегосударственные вопросы 99,58 116,2 122,5 122,6 134,68 0300 Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 26,9 30,54 31,84 36,42 32,55 0400 Национальная экономика 417,1 215,2 277,95 158 137 0500 Жилищно-коммунальное хозяйство 153,4 225,4 275,7 322,5 222,8 0600 Охрана окружающей среды 6,78 8,88 4,77 4,54 2,89 0700 Образование 1347,8 1452,9 1562,1 1656,2 1838,9 0800 Культура, кинематография 92,55 124 157,2 164,98 169,5 1000 Социальная политика 145,01 150,8 158,2 161 143,3 1100 Физическая культура и спорт 81,9 116,4 146,4 121,2 179,3 1200 Средства массовой информации 0,77 0,73 0,72 0,71 0,71 1300 Обслуживание государственного (муниципального) долга 21 16,2 12,4 2,45 2,59 Всего расходов 2392,8 2457,1 2749,8 2750,7 2864,3 ципального) долга на 0,14 млн руб. Отсутствие в таблице строки расходов на статью «Здравоохранение» связано с переходом в 2012 году учреждений в ведомство регионального здравоохранения.

Приоритетное направление в расходах городского бюджета – финансирование учреждений социальной сферы – 75,1 % общего объема расходов городского бюджета. Самый большой удельный вес в общих расходах бюджета (64,2 %) занимают расходы на образование – 1838,9 млн руб. Далее следуют «Жилищно-коммунальное хо- зяйство» (222,8 млн руб.) и «Физическая культура и спорт» (179,3 млн руб.).

Объем финансирования муниципальных целевых программ (далее – МЦП) составил 90,9 % в общих расходах бюджета. В 2020 году на территории городского округа реализовывалось 17 МЦП с общей суммой плановых назначений 3109,3 млн руб. Фактическое финансирование составило 2604,2 млн руб. Недофинансирование составило 16,3 %, или 505,1 млн руб. В 2019 году недофинансирование по МЦП составило 117, 8 млн руб., или 4,5 % [9].

Вестник Российского нового университетаСерия «Человек и общество», выпуск 1 за 2022 год

Таблица 3

Отрицательный рейтинг по качеству финансового менеджмента [7]

№	Главные распорядители бюджетных средств	Уровень отклонения	Показатели с отрицательными отклонениями
1	Управление городского хозяйства	–36%	•    качество подготовки обоснований бюджетных ассигнований; •    погрешность кассового планирования; •    доля неиспользованных на конец года бюджетных ассигнований; •    своевременность принятия бюджетных обязательств; •    качество управления недвижимым имуществом, переданным в аренду
2	Управление имущественных и земельных отношений	–29%	•    погрешность кассового планирования; •    доля неиспользованных на конец года бюджетных ассигнований; •    управление расходами бюджета на капитальные вложения в объекты муниципальной собственности
3	Управление образования администрации города Коврова МКУ «Управление культуры и молодежной политики»	–30%	•    качество управления недвижимым имуществом, переданным в аренду; •    соотношение стоимости аренды недвижимого имущества и средней стоимости содержания недвижимого имущества, находящегося в оперативном управлении

Анализ действующих МЦП показывает, что в своем большинстве они носят ограниченный характер, не содержат инвестиционной составляющей и не являются программами развития территории. Для обеспечения эффективности разработки и реализации МЦП необходимо формирование рабочей группы , в которую целесообразно включить, помимо сотрудников администрации, представителей крупных предприятий, комитетов территориального общественного самоуправления (далее – КТОС), общественных и некоммерческих организаций, научных и учебных заведений, предпринимателей и других представителей местного сообщества. Участники, не зависящие от влияния муниципальной власти, обеспечат объективную оценку предлагаемым мероприятиям.

В 2020 году Финансовым управлением администрации города Коврова проводился мониторинг качества финансового менеджмента в отношении главных распорядителей средств городского бюджета:

Администрации города Коврова, Совета народных депутатов города Коврова, Управления образования администрации города Коврова, МКУ «Управление культуры и молодежной политики», МКУ «Управление физической культуры и спорта», Управления городского хозяйства администрации города Коврова, Управления имущественных и земельных отношений администрации города Коврова [7].

При проведении мониторинга качества финансового менеджмента анализировались и оценивались результаты выполнения процедур составления и исполнения бюджета, в том числе процедуры финансового обеспечения закупок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности, управления активами.

По результатам проведенного мониторинга выявлены структуры администрации, по которым значения оценок показателей отклоняются от их целевых значений в отрицательную сторону более чем на 25 %.

Актуальные проблемы формирования и исполнения местных бюджетов (на примере муниципального образования город Ковров Владимирской области)

В соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2019 года № 199-ФЗ в Бюджетный кодекс РФ внесены изменения в части совершенствования муниципального финансового контроля. В частности, в числе введенных изменений закрепляется норма об осуществлении внутреннего финансового аудита на основе функциональной независимости структурными подразделениями (уполномоченными должностными лицами) главного администратора бюджетных средств, наделенными полномочиями по осуществлению такого аудита [5]. Таким органом внутреннего финансового контроля в администрации города Коврова в настоящее время является Финансово-ревизионный отдел, находящийся в структуре Управления правового обеспечения и финансово-экономической безопасности.

Согласно вышеуказанному федеральному закону, внутренний муниципальный финансовый контроль начиная с 20 июля 2020 года должен осуществляться в соответствии с федеральными стандартами, которые предусматривают, в частности:

• •    права и обязанности должностных лиц органов данного контроля, в том числе в части организации проведения экспертиз;

• •    права и обязанности должностных лиц объектов контроля, в том числе в части организационно-технического обеспечения проверок, ревизий и обследований;

• •    правила планирования, проведения проверок, ревизий и обследований, оформления и реализации их результатов;

• •    правила составления отчетности о результатах контрольной деятельности.

До настоящего времени каких-либо положений, инструкций и других документов в этой сфере в администрации города Коврова не принято.

Основополагающим документом бюджетного процесса выступает разрабаты- ваемый администрацией города Коврова «Прогноз социально-экономического развития города» (Прогноз СЭР) на предстоящий трехлетний период [8]. Практика показывает, что представители городского Совета народных депутатов не участвуют в разработке Прогноза СЭР, не являясь, таким образом, полноправными участниками бюджетного процесса. Одновременно с проектом решения о бюджете городского округа в городской Совет среди прочих документов представляются проекты муниципальных целевых программ. Работа представительного органа сводится к утверждению уже разработанных и представленных администрацией программ без учета общественного мнения и предварительного утверждения приоритетных направлений развития той или иной сферы, которые и должны выступать основой для разработки программ.

Согласно действующему «Положению о бюджетном процессе в муниципальном образовании город Ковров», контроль за исполнением бюджета обязан осуществлять представительный орган местного самоуправления [8]. Отсутствуют механизм контроля, порядок организации и проведения проверок расходования бюджетных средств. Разрабатываемые Финансовым управлением и утверждаемые главой города «Основные направления бюджетной политики и основные направления налоговой политики» не содержат краткого анализа структуры расходов бюджета в текущем и предшествующем финансовых годах, а также обоснования предложений о приоритетных направлениях расходования бюджетных средств.

В соответствии с Бюджетным кодексом (статья 265) предусмотрено проведение внешнего муниципального финансового контроля контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муни-

82 Вестник Российского нового университета82 Серия «Человек и общество», выпуск 1 за 2022 год

ципальных образований [1]. На практике такой контроль сводится к заключению соглашения со Счетной палатой Владимирской области о взаимодействии и сотрудничестве в сфере внешнего финансового контроля, результатом которого является проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета города Коврова совместно с представителями городского Совета (внешний аудит местного бюджета). В рамках его проведения проводятся:

• •    внешняя проверка отчета об исполнении местного бюджета;

• •    экспертиза предлагаемых администрацией изменений в бюджет;

• •    подготовка заключения по проекту бюджета на очередной год.

При этом, как правило, предложения к устранению недостатков, выявленных в результате проведения внешнего аудита, носят рекомендательный характер.

Анализ действующего механизма бюджетного процесса в муниципальном образовании город Ковров дает основания сделать следующие выводы:

• •    уровень собственных доходов городского бюджета недостаточен для эффективного решения вопросов местного значения;

• •    формирование расходной части бюджета необходимо проводить на основе утвержденных целей и приоритетных направлений развития территории;

• •    контроль за исполнением бюджета со стороны представительного органа местного самоуправления недостаточен;

• •    необходимо повысить качество проводимого внешнего и внутреннего муниципального финансового контроля за исполнением местного бюджета.