Актуальные проблемы государственных закупок и соблюдение принципов эффективности расходования бюджетных средств

Одним из основных показателей эффективности использования государственных средств является сопоставление произведенных затрат с полученными результатами. Однако объективная оценка результативности их использования невозможна без четкого определения соответствующих критериев и показателей. Это в полной мере касается системы государственных и муниципальных закупок2.

Как свидетельствует отечественный и мировой опыт, конкурсное размещение государственных закупок является средством, способствующим предотвращению коррупции, и как следствие – сокращению бюджетных затрат3. Принимая во внимание значительные финансовые и товарные потоки в сфере государственных закупок, можно сказать, что от эффективности решения этой проблемы во многом будет зависеть экономическая безопасность страны в целом.

В настоящее время растет число проводимых конкурсов и количество их участников, увеличиваются суммы государственных и муниципальных контрактов, заключенных по результатам конкурсов.

По данным Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России), в 2004 году общее количество конкурсов и других способов закупок продукции для государственных нужд составило 798 636, из них открытые конкурсы – 108 549 (13,6 %), закрытые конкурсы – 3 028 (0,4 %), закупки способом запроса котировок – 483 750 (60,5 %), закупки у единственного источника – 203 309 (25,5 %).

Согласно данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат) в 2004 году в России сумма средств, поступивших на счета бюджетополучателей за поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд из федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования, составила 627 миллиардов рублей, из них 556,6 миллиарда рублей (88,8 % от общей суммы средств) – из федерального бюджета и 70,4 миллиарда рублей (11,2 %) – из внебюджетных источников финансирования, включая средства государственных внебюджетных фондов.

Вместе с тем, по данным Росстата, в России доля поставок по стоимости заключенных контрактов на конкурсной основе пока еще крайне мала – 48 процентов. А если учесть, что доля поставок без проведения конкурса у единственного источника составляет почти четвертую часть поставок, картина выглядит еще более неприглядной. Кроме того, анализ контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации (далее – Счетная палата), в котором нашла отражение информация, связанная с размещением государственных заказов в 2003–2005 годах, выявил следующие основные недостатки сложившейся практики бюджетных закупок по государственным (муниципальным) контрактам, заключенным на конкурсной основе.

В 2003–2005 годах конкурсное размещение государственного заказа в соответствии с ранее действовавшим законодательством являлось обязательным при условии закупок товаров и услуг на сумму свыше 2 000 минимальных размеров оплаты труда и служило экономии бюджетных расходов. Несмотря на это, в 2003–2005 годах органы государственной власти Российской Федерации в ряде случаев заключали государственные контракты без проведения конкурсов (при отсутствии правовых оснований).

Формальное проведение конкурсов (когда процедуры соблюдаются не в полной мере) имеет различные проявления, включая сознательное привлечение минимального числа участников, разработку условий конкурса, позволяющих выигрывать их заранее известному поставщику и т. д. В ходе проверок Счетной палатой было выявлено следующее:

• •    нарушения государственными заказчиками основных принципов конкурсного размещения заказов – открытость, прозрачность, равные условия и права участников конкурса;

• •    осуществление закупок товаров (работ, услуг), цена которых не превышает 2 500 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда, без запроса котировок цен.

Кроме того, допускались случаи уклонения от организации конкурсов путем необоснованного дробления объема закупок товаров и услуг для государственных нужд на несколько контрактов. Проводились конкурсы с участием связанных между собой юридических лиц, завышалась стоимость закупаемых товаров и услуг, при оформлении контрактов с победителями конкурсов нарушались нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, полномочия государственного заказчика необоснованно передавались другим организациям.

Указанные нарушения выявлялись на региональном и муниципальном уровнях. Только в ходе контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой в 2005 году в Чеченской Республике, Амурской, Ивановской и Иркутской областях, выявлены нарушения на сумму 462,5 миллиона рублей. Проверки показали, что в этих регионах закупка продукции для государственных нужд на конкурсной основе пока не стала инструментом эффективного расходования средств федерального бюджета и развития добросовестной конкуренции среди поставщиков. Об этом свидетельствуют контрольные мероприятия, проведенные Счетной палатой и Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации.

Особого внимания заслуживает вопрос эффективности системы размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, связанных с государственными капитальными вложениями. При этом экономия бюджетных средств и ориентированность на результат являются существенными факторами, стимулирующими завершение строительства объектов Федеральной адресной инвестиционной программы (далее – ФАИП).

Неточность статистических данных о проведении конкурсов на размещение государственных заказов и неполнота аналитической информации не позволяют в полной мере оценить положение дел в области государственных (муниципальных) закупок, в частности, проанализировать причины неэффективности государственных капитальных вложений, результативности реализации ФАИП.

Результаты анализа проведенных контрольных мероприятий показали, что значительный объем выявленных нарушений при проведении органами государственной власти, а также государственными организациями закупок товаров и услуг для госу- дарственных нужд может быть классифицирован как нарушения правил учета государственных средств и отчетности по ним. Вместе с тем только при условии точной статистической информации о государственных закупках можно сделать соответствующие системные выводы. Счетная палата регулярно информировала соответствующие органы власти о выявленных в ходе контрольных мероприятий нарушениях. Так, за 2005 год в органы государственной и муниципальной власти направлено 78 представлений по вопросам нарушений в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.

Федеральный закон № 94-ФЗ

«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» – новый этап в сфере государственных закупок

Развитие экономики нашей страны выдвигает новые требования к участникам бюджетного процесса, в том числе и к контрольным органам. Одной из задач органов государственного финансового контроля является оценка эффективности и результативности использования бюджетных средств и государственного имущества.

На несовершенство механизмов существующего законодательства о государственных закупках указал Президент Российской Федерации в Бюджетном послании на 2006 год, в котором он отметил, что наше государство по-прежнему несет дополнительные финансовые издержки при осуществлении закупок товаров и услуг, необходимых для реализации его функций. В связи с этим главной целью Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» является совершенствование механизмов, связанных с осуществлением поставки товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд.

Чрезвычайно важно, что сфера применения указанного Федерального закона распространяется как на федеральный уровень, так и на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что создает условия для обеспечения единообразного подхода в регулировании государственных закупок.

В связи с этим целесообразно отметить наиболее важные моменты нового закона:

• 1)    обеспечение единого порядка размещения государственного заказа на всех уровнях бюджетного процесса;

• 2)    обеспечение открытости процедуры для поставщиков и ее прозрачности для контролирующих органов.

Хотелось бы также отметить как позитив сокращение сроков проведения процедуры с 45 до 30 дней, что, бесспорно, целесообразно в новый век электронных технологий. Когда обмен информацией между государственным заказчиком и поставщиком продукции занимает считанные минуты, это значительно экономит время государственного заказчика.

В Федеральном законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» расширены возможности физических и юридических лиц в участии размещения заказов, что будет способствовать развитию добросовестной конкуренции4. Законодательно закреплена доля участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказа путем проведения торгов. При этом следует отметить доступность получения информации о размещении заказа, установление исчерпывающего перечня оснований для отказа в допуске к участию в торгах, предоставление права на обжалование действий заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации и других лиц, совершающих действия по размещению заказа. Очень важно, что указанный Федеральный закон учитывает преимущества электронных средств размещения информации о торгах, а в некоторых случаях – и проведе- ние самой процедуры на электронных торговых площадках. Вводятся такие процедуры, как аукцион и размещение заказа на товарных биржах.

Напомню, что соответствующие механизмы разрабатываются с 2002 года. Так, в январе 2002 года была утверждена Федеральная целевая программа «Электронная Россия», срок реализации которой предусмотрен до 2010 года. В этой программе закреплены положения, непосредственно касающиеся закупок для государственных нужд с помощью электронных торгов. Согласно одному из разделов программы «предусматривается реализация комплекса мер по повышению открытости государства на федеральном, региональном и местном уровнях, основными принципами которой должны стать открытость процедур и результатов государственных закупок, продаж, что предусматривает обязательную публикацию (в сети Интернет) сообщений об условиях и результатах проводимых конкурсов на закупку товаров и услуг, продажу государственного имущества, предоставление квот и лицензий на разработку, добычу и экспорт природных ресурсов и др.». Кроме того, соответствующий раздел целевой программы предусматривает проведение ряда мер по скорейшему созданию отечественной системы электронных государственных закупок.

В области электронных закупок уже наработан позитивный опыт. Так, например, даже в Чеченской Республике, которая находится под особым контролем Счетной палаты, после открытия в 2005 году сайта комитета по государственному заказу, на котором публикуется вся информация о государственном заказе Чеченской Республики, значительно увеличилось количество организаций, участвующих в конкурсах, что заметно сказалось на экономии бюджетных средств, направляемых на восстановление республики, прозрачности и доступности информации о проводимых конкурсах и их результатах.

Внешний финансовый контроль и государственные закупки

К сожалению, некоторые положения Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, на выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» нуждаются в доработке.

• 1.    Как правило, на начальном этапе реализации закона требуются как разовые, так и текущие затраты. Начинать необходимо с обучения, профессиональной переподготовки и повышения квалификации имеющихся кадров. Это потребует соответствующих расходов бюджетных средств, однако если обратиться к финансово-экономическому обоснованию законопроекта, то в нем отмечалось, что реализация Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, на выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

• 2.    Федеральный закон «О размещении заказов на поставку товаров, на выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» внес существенные изменения в порядок размещения государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. Указанный Федеральный закон применяется в случаях размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, если такие товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации (Банк России) предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. В соответствии с указанием Банка России этот размер составляет 60 000 рублей⁵. Это положение указанного Федерального закона не корреспондируется с нормой 71

• 3.    Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» является более жестким по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», больше защищает интересы участников (подрядчиков, поставщиков, исполнителей), предоставляя им более широкие права на участие в конкурсных процедурах и их обжалование, чем интересы государственного заказчика, права которого ограничены и жестко регламентированы этим Федеральным законом.

• 4.    Существуют проблемы, которые требуют скорейшего решения законодательной и исполнительной властями. Например, вопросы, связанные с наличием необходимого объема нормативной базы, без которой невозможна полноценная реализация Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,

• 5.    Требуют решения проблемы проведения процедуры открытого конкурса:

статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), которая определяет, что все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2 000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.

При этом следует отметить, что проектом федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации», подготовленным Министерством финансов Российской Федерации, статью 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается признать утратившей силу, а согласно новой редакции статьи 72 БК РФ предлагается размещать государственные (муниципальные) контракты на конкурсной основе в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Поэтому важно ускорить принятие необходимых подзаконных актов.

• •    отсутствие квалифицированного отбора поставщиков;

• •    появление необоснованной начальной цены;

• •    ничем не оправданные ограничения по срокам рассмотрения (10 дней) и оценивания (10 дней) заявок;

• •    отсутствие права заказчика на отклонение всех заявок (прежде всего на стадии оценки и составления заявок).

• 6.    Понятийный аппарат нового закона неоднозначен и противоречит нормам БК РФ.

• 7.    Отсутствие в Федеральном законе «О размещении заказов на поставку товаров, на выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» нормы о праве заказчика на отклонение всех заявок в случаях, когда отпала необходимость в закупке и когда во всех заявках предложены невыгодные условия, привело к ущемлению прав государственного заказчика и неопосредованному неэффективному использованию бюджетных средств.

• 8.    Необходимо дальнейшее совершенствование порядка взаимодействия органов власти в части закупочных процедур, унификация конкурсных документов и процедур, государственных контрактов и отчетности в том числе.

Несовершенство механизма проведения конкурса превращает его в инструмент для мучений добропорядочного заказчика без какой-либо надежды на эффективность закупки.

Кроме того, необходимо решение проблем координации работы органов внутреннего и внешнего финансового контроля.

Надо отметить, что Счетная палата предпринимает конкретные шаги в этой области. В связи с обращением членов Совета Федерации в Счетную палату в 2005 году проведен анализ результатов проверок Счетной палаты по вопросу организации и проведения органами государственной власти, государственными организациями закупок товаров и услуг для государственных нужд. Экспертно-аналитическая работа по этому вопросу будет проводиться и в текущем году. Счетная палата в ходе контрольных мероприятий продолжит уделять особое внимание проверке использования бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд на региональном и муниципальных уровнях.

Индикатором результативности процедур размещения государственного и муниципального заказов станет оценка эффективности использования выделенных на эти цели государственных и муниципальных средств. В связи с этим Счетная палата считает необходимым разработать и утвердить в установленном порядке методики оценки эффективности использования бюджетных средств при размещении зака- зов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, которая станет единым правилом поведения для участников процесса размещения государственного заказа.

В настоящее время разработку таких индикаторов должны осуществлять уполномоченные федеральные органы исполнительной власти. К примеру, соотношение «начальной цены контракта» и стоимости заключенного контракта может служить параметром расчета эффективности использования бюджетных средств.

В целом о результатах реализации нового Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, на выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», как положительных, так отрицательных, мы сможем говорить только по итогам 2006 года.

КОНСУЛЬТАЦИОННЫЕ СЕМИНАРЫ:

СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА И ИСПОЛНЕНИЕ РЕШЕНИЙ ПО ИСКАМ О ВОЗМЕЩЕНИИ УБЫТКОВ, ВЗЫСКАНИЮ УПУЩЕННОЙ ВЫГОДЫ,

БизнЯЯнары                 ВОЗВРАТУ ИМУЩЕСТВА

22-23 июня 2006 года, Москва

• •    ощее понятие об убытках и основаниях их возникновения

• •    выбор способа защиты нарушенного права, виды исков, соотношения исков

• •    вопросы подведомственности и подсудности

• •    составляющие реального ущерба, его расчет и необходимые доказательства

• •    понятие упущенной выгоды, расчет, необходимые доказательства

• •    типичные ошибки истцов - возможности защиты для ответчиков

• •    условия освобождения от возмещения убытков

• •    предварительная оценка судебной перспективы иска, практические возможности взыскания причиненного вреда (убытков) и судебных расходов

• •    действия до обращения в суд, подготовка необходимых доказательств

• •    возмещение вреда, причиненного государственными органами и должностными лицами

НОВОЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И СУДЕБНО-АРБИТРАЖНОЙ ПРАКТИКЕ В СТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

22-23 июня 2006 года

• •    особенности совершения сделок купли-продажи и мены недвижимости

• •    арбитражная практика по договорам строительного подряда

• •    система прав на жилые помещения. Основание возникновения прав на жилые помещения

• •    инвестиционные договоры, применяемые в строительстве

• •    пробелы и противоречия регионального и федерального законодательства в области строительно-инвестиционной деятельности

  Более подробную информацию о семинарах Вы можете получить на сайте www.business-seminars.ru , по тел: (095) 937-5809 (многоканальный) факсу (495) 363-0258, 363-0259 и E-mail: info@business-seminars.ru