Актуальные проблемы разработки и реализации федеральных целевых программ

Проблемы разработки и реализации целевых программ приобретают существенное значение в современных условиях развития экономики. Отработанный механизм целевых программ позволит максимально эффективно и экономно расходовать ограниченные бюджетные средства. Поэтому решение проблем разработки и реализации целевых программ и совершенствование подхода применения программно-целевого метода в настоящее время становится наиболее актуальным.

Состояние экономики Российской Федерации, как и в большинстве развитых стран, определяется качеством управления на всех уровнях и, в первую очередь – на федеральном и региональном.

Базовый уровень системы управления определяется качеством стратегических планов развития.

В условиях рыночной экономики программноцелевой метод управления становится наряду с прогнозированием социально-экономического развития страны и ее регионов одним из основных механизмов осуществления государственной экономической и социальной политики.

Метод программно-целевого планирования позволяет направить средства государственного бюджета на достижение запланированных результатов, а также осуществлять мониторинг и контроль достижения намеченных целей и результатов. В настоящее время программно-целевое планирование, как правило, осуществляется в форме целевых программ.

Программно-целевой метод увязывает цели, мероприятия, расходы и сроки в единый взаимообусловленный структурированный комплекс. Ключевыми элементами программно-целевого метода являются долгосрочное целевое планирование, разработка целей, формирование программы, обеспечение программы ресурсами, анализ результатов, оценка результативности и эффективности реализации мероприятий программы и программы в целом.

Целевые программы представляют собой одну из форм решения наиболее важных проблем социально-экономического развития России. Целевые программы являются механизмом реализации стратегии устойчивого развития страны, так как представляют собой документ, отражающий цель и комплекс научно-исследовательских, производственных, организационных и социальных мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.

В настоящее время федеральные целевые программы являются основным, и практически единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в Российской Федерации. Основными особенностями и достоинствами этого инструмента являются:

• •    направленность на решение комплексных задач, стоящих перед Российской Федерацией как государством и как социальноэкономической системой;

• •    длительный горизонт планирования, сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций, который позволяет оценить среднесрочные и долгосрочные социально-экономические результаты;

• •    системный подход к формированию комплекса взаимоувязанных по ресурсам и срокам мероприятий для достижения поставленных целей;

• •    открытый порядок формирования программ и хода их реализации;

• •    высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок в рамках программных мероприятий, обеспечение контроля над эффективностью расходования средств государственного бюджета;

• •    возможность оперативной и эффективной корректировки программных мероприятий, обеспечивающих гибкость проводимой политики, и наличие возможности быстрого реагирования на изменение условий реализации программы;

• •    возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия органов власти различных уровней и частного сектора экономики.

• •    ресурсообеспеченность, которая отражает подкрепление программных действий ресурсами в необходимом количестве, концентрацией ресурсов в рамках программы;

• •    действенность (или эффективность), проявляющаяся в том, что успешное решение программной проблемы не может быть достигнуто другими, непрограммными способами, без проведения программных мер и сосредоточения ресурсов.

Федеральные целевые программы являются важным инструментом эффективного использования средств федерального бюджета, который позволяет обеспечить максимальную концентрацию ресурсов на ключевых направлениях роста национальной экономики и в ее конкурентоспособных отраслях, в том числе с высоким инновационным потенциалом.

Несмотря на то, что целевые программы выступают важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны, эффективным механизмом решения приоритетных задач, зачастую они выполняются с недостаточной эффективностью и не достигают запланированных результатов. Всё это говорит о необходимости их совершенствования.

Проблемы присутствуют как на начальной стадии разработки проекта, так и на стадии утверждения целевых программ. Однако основное количество проблем возникает на стадии реализации целевых программ и важнейшей задачей государственных органов управления является разработка предложений по совершенствованию применения программноцелевого метода.

Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 определен порядок процесса разработки федеральных целевых программ. В субъектах РФ и на местном уровне принимаются соответствующие нормативные документы на основании порядка утвержденного Правительством РФ. Исследование действующих в РФ целевых программ обнаружило ряд недостатков действующего порядка разработки и утверждения целевых программ.

Одной из основных проблем является недостаточная проработка механизма и процедур принятия решений о разработке федеральных целевых программ. Для этого необходимо детально разрабатывать цели программы, формулировки которых не всегда конкретны и ясны для определения тех приоритетных направлений, ради достижения которых программа была подготовлена.

Поэтому при разработке проекта программ было бы целесообразно организовывать Межведомственную Комиссию для детального рассмотрения программ и их отдельных мероприятий до их принятия и оформления.

Одним из недостатков целевых программ также является недостаточная структуризация мероприятий, не объединенных между собой общей целью. Поэтому, органы, ответственные за их реализацию, не всегда успешно обеспечивают обоснованный отбор проектов из числа предоставленных к исполнению.

В некоторых программах отсутствуют перечень конкретных мероприятий, сроков их исполнения, не рассчитывается объем ресурсов, необходимый на каждом шаге реализации программы, что приводит к затягиванию сроков выполнения программы и следовательно, снижает ее эффективность. Поэтому потребности в ресурсах для достижения целей и результатов программы должны быть обоснованы, увязаны с задачами и сроками, учитывающими внешние условия и риски. Также должна быть определена система управления реализацией программы, в том числе разграничены полномочия и ответственность субъектов управления.

Иногда не приводятся показатели оценки эффективности реализации программ, определенные в количественном выражении, а также индикативные показатели, обязательные для контроля реализации по намеченным этапам и годам. Отсутствие данных показателей не позволяет воспринимать программу как целостный системный документ, направленный на достижение намеченных результатов, делает невозможным проведение детального и всестороннего анализа запланированных к реализации мероприятий, а также оценку их эффективности и последующий контроль. Следовательно, некачественно разработанная программа не обеспечивает полное достижение поставленных целей и положительных результатов.

Если планируемые результаты целевых программ не поддаются количественной оценке (так как не имеют числовых показателей), то при сокращении финансирования целевых программ остаются без изменения критерии и объемы целевых показателей, а также планируемый социальноэкономический эффект, что нарушает соотношение «затраты – результаты» и делает программу декларативной.

Сложившиеся подходы к финансированию целевых программ оказывают существенное влияние на эффективность их реализации. Объем ресурсов определяется не от целей, которые необходимо достичь, а в зависимости от имеющихся финансовых ресурсов, только после этого намечаются цели и задачи программы. Поэтому цели программы всегда компромисс желаемого результата и имеющихся средств.

Также одной из проблем являются корректировки программ, которые связаны со снижением финансирования. В итоге совокупность достигнутых результатов не соответствует выбранным приоритетам и слабо обеспечивает достижение поставленных целей программы.

Для решения данной проблемы объем выделенных средств, необходимых для реализации действующих целевых программ, должен обеспечивать достижение запланированных результатов на каждом этапе выполнения программы. Сокращение финансирования должно происходить в тесной увязке с корректировкой целей и результатов программ.

В современных условиях прослеживается тенденция к увеличению числа целевых программ. Расходы бюджета на реализацию целевых программ не согласованы с реальными возможностями бюджета на протяжении срока реализации программ. В результате перегруженный бюджет оказывается не в состоянии в полном объеме обеспечить финансирование всех программ, даже с учетом дополнительного финансирования из внебюджетных источников. Следствием этого является сокращение финансирования, что не позволяет достичь запланированных результатов. Безосновательное увеличение количества целевых программ возможно избежать путем введения лимита финансирования определѐнной отрасли, когда составление программы не ведет необходимости финансирования того или иного направления сверх установленных лимитов.

Система контроля над реализацией целевых программ также нуждается в совершенствовании. Государственный финансовый контроль целевых программ, в основном сводится к контролю над целевым использованием бюджетных средств и своевременности финансирования мероприятий программы в соответствии с ее реализацией. В современных условиях предварительному контролю должно уделяться большее значение.

Предварительной контроль необходим, так как он позволяет отделить неэффективные программы до их утверждения и исполнения, а также исключить из программ неконтролируемые и необеспеченные финансированием мероприятия.

Еще одной проблемой целевых программ является то, что не всегда мониторинг и оценка их результативности государственными заказчиками проводится на должном уровне. Необходимо обратить внимание на тот факт, что в законодательстве отсутствует санкция за недостоверность собранной государственными заказчиками информации о финансировании федеральных целевых программ из бюджета субъектов РФ и внебюджетных источников. Подобная ответственность предусмотрена только за неэффективное расходование средств федерального бюджета, что, несомненно, можно считаться пробелом в российском законодательстве. Мониторинг является неотделимым элементом механизма реализации целевой программы. С его помощью обеспечивается сопоставление фактической реализации программы с плановой, после чего формируются меры по ее корректировке. Мониторинг целевых программ рационально разбить на: мониторинг результативности программы (оценка степени достижения цели или целей) и мониторинг эффективности программы (оценка затрат на ее реализацию).

Отсутствие в большинстве целевых программах порядка, методик оценок эффективности ее реализации и эффективности произведенных расходов дает возможность контрольно-счетным органам лишь зафиксировать нарушение БК РФ в этой части, но не позволяет комплексно оценить эффективность.

Таким образом, наиболее слабое звено целевых программ – порядок, включая методику оценки эффективности ее реализации и оценку эффективности расходов, а также отсутствие четкой увязки целей, задач, мероприятий и планируемых результатов.

Поэтому, для решения данной проблемы органами исполнительной власти должна быть предусмотрена оценка эффективности расходования средств по годам или этапам, порядок и методика оценки эффективности реализации программы, формы и порядок отчетности, финансового контроля.

Разработка и реализация целевых программ занимает одно из основных мест в решении задач государственной политики. На современном этапе развития экономики основное внимание необходимо сконцентрировать в первую очередь на реализации уже разработанных программ и лишь затем - на разработке новых. В связи с этим, необходимо справиться с выявленными недостатками и использовать накопленный положительный опыт для решения проблем, возникающих при осуществлении целевых программ. Целевые программы могут стать действенным средством управления, в том случае, если их разработка и реализация будет носить научно-обоснованный характер.