Актуальные вопросы развития государственно-частного партнерства в ленинградской области

В современных условиях государственно-частное партнерство (ГЧП) является важным инструментом привлечения частных инвестиций, применения современных технологий и эффективных управленческих решений в развитие инфраструктуры страны, решения социально-экономических проблем и по-

ГРНТИ 06.73.15

Марина Владимировна Манина – кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры международных финансов и бухгалтерского учета Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики.

Анна Игоревна Овечкина – кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Наталья Павловна Петрова – кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Статья поступила в редакцию 02.12.2019.

вышения качества жизни населения. Сотрудничество государства и бизнеса через ГЧП позволяет развивать, прежде всего, инфраструктурные проекты, дефицит финансирования которых наблюдается не только в Российской Федерации, но и в мире в целом. Инфраструктурные инвестиции – это эффективный инструмент стимулирования экономического развития и решения проблем социального характера.

Согласно прогнозу Минэкономразвития России, разница между потребностью и запланированными инфраструктурными инвестициями по итогам 2019 года составит примерно 1,6 трлн руб., в т.ч. транспортная сфера недополучит порядка 950 млрд руб., ЖКХ – 300 млрд руб., социальная сфера – 200 млрд руб., информационно-коммуникационная сфера – 50 млрд руб., прочие – 100 млрд руб. В 2020 г., согласно прогнозам, потребность в инвестициях составит 61,3 млрд долл. (или 4,4% ВВП), фактически в инфраструктурные инвестиции будет направлено не более 2,8% от ВВП, из них бюджетных инвестиций – 33,5 млрд долл. (2,4%) и частных инвестиций – 5,7 млрд долл. (0,4%).

Актуальность исследования обусловлена необходимостью формирования эффективных форм взаимодействия государства и бизнеса, направленных на успешную реализацию стратегии социальноэкономического развития России. Целью исследования является анализ форм и источников финансирования государственно-частного партнерства в Ленинградской области – регионе-лидере по эффективности проводимой инвестиционной политики среди субъектов РФ.

Материалы и методы

При написании статьи использовались нормативно-правовые документы, статистические материалы и открытые публичные данные. В работе применялись методы ситуационного анализа, статистический и экспертно-прогнозный. Объектом исследования выступают инвестиционные проекты Ленинградской области, реализуемые в рамках ГЧП. Предмет исследования: направления развития ГЧП в области и его влияние на инфраструктуру региона, состояние областного бюджета и инвестиционный потенциал. Научная новизна результатов связана с тем, что государственно-частное партнерство, как альтернативный механизм финансирования инфраструктурных расходов, позволяет реализовывать общественно-значимые инвестиционные проекты на взаимовыгодных условиях. Авторами проанализированы формы ГЧП, их особенности и отличия, определен потенциал и опыт взаимодействия Ленинградской области и частных инвесторов, рассмотрены инвестиционные проекты на базе ГЧП, выявлены их экономические и социальные преимущества.

Анализ современного состояния развития ГЧП

В России с 2004 по 2019 годы реализовано 3 979 проектов ГЧП. За данный период объем привлеченных инвестиций составил 4407,27 млрд руб. (в т.ч. размер частных вложений – 3353,66 млрд руб.). Из них на федеральном уровне реализовано 29 проектов (объем инвестиций – 1471 млрд руб., в т.ч. частные – 899 млрд), на региональном уровне – 529 проектов (объем инвестиций 2339,19 млрд, в т.ч. частные – 1951 млрд), на муниципальном уровне – 3421 проект (объем инвестиций 597 млрд, в т.ч. частные – 503 млрд). Порядка 92% частных инвестиций в проектах ГЧП приходится на проекты дороже 1 млрд руб., доля которых составляет лишь 6% от общего числа соглашений. Практика показывает, что инвесторы активнее вкладываются в крупные стройки.

На сегодняшний день законодательно закреплены две формы государственно-частного партнерства, регулируемые соответствующими Федеральными законами: соглашение о государственночастном партнерстве (ГЧП) – Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственночастном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» [1]; концессионное соглашение (КС) – Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [4].

Анализ нормативно-правовой базы позволил выделить основные отличия между соглашением о ГЧП и концессионным соглашением: во-первых, право собственности на объект соглашения в рамках ГЧП может возникать у частного партнера, в рамках КС всегда остается за публичной стороной-концедентом; во-вторых, эксплуатация объекта по соглашениям о ГЧП может быть оформлена на публично-правовое образование, по КС возлагается исключительно на концессионера; в-третьих, за каждой формой соглашения закреплен свой перечень объектов, в отношении которых они могут заключаться; в-четвертых, ГЧП-проекты предполагают оценку эффективности проекта и обоснование его сравнительного преимущества; в-пятых, частным партнером по соглашениям ГЧП, в отличие от КС, не может выступать иностранное юридическое лицо.

На сегодняшний день лидером среди форм проектов ГЧП является концессионное соглашение (около 85% инфраструктурных проектов), соглашения о государственно-частном партнерстве или о муниципально-частном партнерстве (ГЧП/МЧП) составляют около 3% проектов, на активно используемые квази-ГЧП приходится 12%. Соглашения о ГЧП/МЧП используются в большей степени для проектов в социальной сфере (здравоохранение, образование и др.). К квази-ГЧП можно отнести контракты жизненного цикла [3], инвестиционные соглашения, аренду с инвестиционными обязательствами, корпоративную форму партнерства, долгосрочный договор с инвестиционными обязательствами [2], инвестиционное соглашение с признаками ГЧП, офсетную закупку, энергосервисный контракт с признаками ГЧП.

В 2018 году на федеральный уровень приходилось 24 проекта (496 млрд руб.), на региональный уровень – 356 проектов (1318 млрд руб.), муниципальный – 3042 проекта (368,1 млрд руб.). Федеральные проекты, несмотря на свои масштабы, уступают региональным по общему объёму инвестиций.

В 2018 году Правительством РФ был принят ряд важных решений, направленных на поддержку инвестиционной активности участников рынка. Так, стало возможным заключать концессионные соглашения и соглашения ГЧП на объекты IT-инфрастуктуры. В конце октября 2018 г. в Налоговый кодекс были внесены поправки, которые продлевают до 2022 г. налоговые вычеты по НДС для концессионеров в автодорожной сфере. Однако для других отраслей с 2017 г. возможность возместить НДС на размер бюджетного софинансирования в ГЧП-проектах прекращена. Также поправки в Налоговый кодекс от 12.11.2018 г. (ФЗ-414) отметили недопущение повторного начисления НДС при преобразовании договоров аренды в концессионные соглашения. Госкорпорация Росатом на основании ФЗ-525 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 27 декабря 2018 г. получила возможность осуществлять полномочия концедента. Ранее такие полномочия были только у госкорпорации «Российские автомобильные дороги».

Для стимулирования инвестиционной активности, с 2013 г. Торгово-промышленной палатой и Национальным центром развития государственно-частного партнерства формируется рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню развития ГЧП (таблица 1).

Таблица 1

Рейтинг регионов по уровню развития сферы ГЧП, 2018 г. [7]

Место в рейтинге	Регион	Уровень развития ГЧП	Количество проектов ГЧП	Объем частных инвестиций в проектах ГЧП, млрд руб.
1.	Город Москва	+90%	43	550,5
2.	Город Санкт-Петербург	+90%	35	318,8
3.	Московская область	+90%	40	74,1
4.	Республика Башкортостан	+90%	44	16,6
5.	Самарская область	+90%	48	32,5
6.	Ханты-Мансийский АО	+90%	36	34,8
16.	Ленинградская область	79%	27	12,1

Ленинградская область вкупе с Санкт-Петербургом является вторым по величине потребительским рынком России и обладает высоким инвестиционным потенциалом. Ленобласть участвует в реализации 8 национальных проектов. Инвестиционные проекты на территории региона реализуются в следующих отраслях: производство строительных материалов, деревообработка, машиностроение, обработка металлов, транспорт и логистика, автомобилестроение, химическая и пищевая промышленность.

По состоянию инвестиционного климата Ленинградская область находится на 9 месте среди субъектов РФ. Преимущества области заключаются в наличии: региональных налоговых льгот (снижение региональной части налога на прибыль до 13,5%, снижение налога на имущество до 0%); индустриальных парков (действует 10 единиц); доступа к российскому и европейскому рынкам сбыта; развитой транспортной сети; квалифицированных кадров; активной административной поддержки при реа- лизации проектов; свободных инвестиционных площадок с разным уровнем инженерной подготовки – 249; территории опережающего социально-экономического развития «Пикалево». Ленинградская область с 2002 года имеет статус региона-донора и не получает из федерального фонда финансовой поддержки регионов дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Уровень бюджетной обеспеченности региона в 2017 году составил 1,522, в 2018 году – 1,471 [5].

Данные по объему доходов, расходов и сбалансированности бюджета Ленинградской области представлены в таблице 2. В целом, состояние областного бюджета в последние годы можно признать устойчивым. К числу компаний – крупнейших налогоплательщиков области, формирующих доходную базу региона, относятся: АО «Филип Моррис Ижора», ЗАО «Интернешнл Пейпер», ПАО «Сургутнефтегаз», ООО «Орими», ОАО «Российские железные дороги», ПАО «Газпром», ПАО «НК «Роснефть», ООО «ПО «Киришинефтеоргсинтез», АО «Пикалевская сода», ОАО «Усть-Луга Ойл».

Таблица 2

Параметры бюджета Ленинградской области [5]

Показатель	2016 г.	2017 г.	2018 г.	на 10.11.2019 г.	2020 г. прогноз	2021 г. прогноз
Доходы, млн руб.	109465	105199	137227	118711	126214	131449
Расходы, млн руб.	108157	113160	124022	110585	131663	133390
Дефицит/профицит, млн руб.	1308	-7961	13206	8126	-5449	-1941

Указанные инвестиционные преимущества подкрепляются показателями социальноэкономического развития региона (таблица 3).

Таблица 3

Социально-экономическое развитие Ленинградской области [6]

Показатель	отчет		прогноз
	2017 г.	2018 г.	2019 г.	2020 г.	2021 г.	2022 г.
Численность населения, тыс. чел.	1802,9	1830,85	1853	1863,7	1875,2	1886,8
ВРП, млрд руб.	965,8	1055,5	1152,5	1234,6	1319,9	1420,8
Индекс промышленного производства, в % к предыдущему году	100,2	104,9	104,8	103,6	103,3	106,0
Экспорт товаров, млн долл.	5618,7	7109	7030,8	7037,8	7227,9	7545,9
Импорт товаров, млн долл.	3585	4116	4272,4	4545,8	4850,4	5185,1
Количество малых и средний предприятий, включая микропредприятия, ед.	17391	18275	18550	18935	19892	20515
Инвестиции в основной капитал, млрд руб.	337,7	466,9	506,1	562,1	596,3	648,1
Инвестиции в основной капитал к ВРП, %	34,4	44,2	43,9	45,5	45,2	45,6
Уровень безработицы, % к рабочей силе	4,6	4,1	3,8	3,9	3,8	3,7

Порядка 80% общего объема валового регионального продукта Ленинградской области создается в реальном секторе экономики – промышленном производстве, строительстве, на транспорте и связи, в оптовой и розничной торговле и сельском хозяйстве. Согласно базовому прогнозу социальноэкономического развития региона, рост ВРП области в 2019-2024 годах должен быть обеспечен преж- де всего за счет реализации крупных инвестиционных проектов в сфере промышленности, транспорта и логистики, а также роста объема инвестиционных вложений в Ленинградской области – в среднем ежегодно на 2,8% [6].

По данным управления Федеральной службы государственной статистики по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, распределение инвестиций в основной капитал по источникам финансирования по региону представлено в таблице 4.

Таблица 4

Источники финансирования инвестиций в Ленинградской области, % [6]

Показатель	2016 г.	2017 г.	2018 г.	январь-июль 2019 г.
Собственные средства	41,8	30,4	27	32,4
Привлеченные средства, в т.ч.	58,2	69,8	73	67,6
бюджетные средства	16,6	15,4	11,9	9,9
из них:
федеральный бюджет РФ	11,3	11,9	8,3	8,1
бюджет субъекта РФ	3,7	2,7	2,8	1,4

Эффективность проводимой в регионе экономической и инвестиционной политики подтверждают высокие позиции области в национальных рейтингах [8]: 1 место среди несырьевых регионов с наиболее эффективной инвестиционной политикой и среди экспортно-ориентированных регионов (по итогам 2018 года за рубеж из области отгружено товаров на сумму 7,1 млрд долларов); 4 место в рейтинге «Эксперт РА» (минимальный инвестиционный риск); 8 место по объему инвестиций среди субъектов РФ (6 место по объему прямых иностранных инвестиций); 12 место в Национальном рейтинге Агентства стратегических инициатив; высший рейтинг среди регионов по внедрению оценки регулирующего воздействия (ОРВ).

В Ленинградской области сформировалась высокоразвитая институциональная среда развития сферы ГЧП и её нормативно-правового обеспечения. Приоритетное значение для дальнейшего развития региона имеет такой фактор, как «Опыт реализации проектов». В проектах ГЧП Ленинградская область, как концедент, может предоставлять: земельные участки; движимое и недвижимое имущество; права на использование технической документации, являющейся результатом выполнения проектных и изыскательских работ, и права на использование результатов интеллектуальной деятельности; субсидии в целях полного или частичного возмещения затрат на создание объекта и его использование; бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и государственные гарантии.

Результаты исследования

В 2019 году в процессе реализации находится 8 концессионных соглашений общим объемом инвестиций 11,79 млрд руб. (таблица 5). Отличительной чертой ГЧП в Ленинградской области является использование концессионных соглашений по схеме DBTO (Design-Build-Transfer-Operate), т.е. «Проек-тируй-построй-передай-эксплуатируй». Данная схема реализации проекта предполагает, что частная сторона осуществляет строительство объекта, его эксплуатацию и получает доход от его использования, а по окончании срока соглашения передает объект в собственность публичного партнера. В рассматриваемых проектах минимальный срок реализации составляет 10 лет, а максимальный 30 лет. Государственный партнёр (концедент) берет на себя около 80% капитальных затрат. Инвесторами выступают российские юридические лица, работающие в СЗФО. Бюджет проектов стартует от 0,1 млрд руб. и доходит до 3,8 млрд руб.

Концессионеры, кроме собственных источников, активно используют заемное банковское финансирование. Частные инвесторы ориентируются прежде всего на экономическую критерии эффективности инвестиционного проекта и желание занять конкурентную нишу в регионе. Участие Ленинградской области направлено на решение не только экономических задач – оптимизацию расходов на содержание объектов ЖКХ, здравоохранения, спорта, снижение нагрузки на бюджет за счет перераспределения расходов на содержание таких объектов в течение длительного периода, рост налоговых поступлений, но и социальных. К последним можно отнести повышение качества и доступности спорта для населения, создание новых рабочих мест, увеличение ожидаемой продолжительности жизни и снижение смертности, повышение доступности медицинской реабилитации и помощи, улучшение инфраструктуры. Концессионная схема в анализируемых проектах направлена на то, что создаваемые активы останутся в собственности региона.

Таблица 5

Перечень концессионных проектов в Ленинградской области (ЛО) в стадии реализации [10]

Отрасль	Объем инвестиционных обязательств, млрд руб.	Дата заключения КС	Срок КС, лет	Концедент	Концессионер
1. Ладожский водовод на территории Ленинградской области
ЖКХ / Водоснабжение и водоотведение	3,80	15.12.2016	15	«Всеволожский муниципальный район» ЛО, от имени которого выступает его Администрация	ООО «Северо-Запад Инжиниринг»
2. Система теплоснабжения и горячего водоснабжения г. Тихвина
ЖКХ / Теплоснабжение	3,00	22.10.2016	15	Тихвинский муниципальный район ЛО, от имени которого выступает его Администрация	АО «Газпром теплоэнерго»
3. Плавательный бассейн в г. Гатчина Ленинградской области
Социальная сфера / Объекты спорта	0,69	21.07.2017	20	ЛО, от имени которой выступает Правительство Ленинградской области	ООО «Бассейн-ГАТ»
4. Система водоотведения на территории Федоровского сельского поселения Тосненского района ЛО
ЖКХ / Водоснабжение и водоотведение	0,50	30.06.2016	30	Федоровское городское поселение Тосненского района ЛО, от имени которого выступает Администрация поселения	ООО «Восток»
5. Ленинградский областной центр медицинской реабилитации
Социальная сфера / Объекты здравоохранения	2,74	17.03.2017	28	ЛО, от имени которой выступает Правительство Ленинградской области	ООО «Специальная проектная компания «XXI век»
6. Плавательный бассейн в г. Се				ртолово Ленинградской области
Социальная сфера / Объекты спорта	0,59	08.08.2018	20	ЛО, от имени которой выступает Правительство Ленинградской области	ООО «Бассейны «Атлантика»
7. Объекты водоснабжения и водоотведения Дубровского городского поселения Ленинградской области
ЖКХ / Водоснабжение и водоотведение	0,10	06.08.2018	22	Администрация МО «Дубровское городское поселение» Всеволожского муниципального района ЛО	ООО «Водоканал»
8. Система теплоснабжения г. Сосновый Бор Ленинградской области
ЖКХ / Теплоснабжение	0,38	17.06.2013	10	Сосновоборский городской округ ЛО, от имени которого выступает Администрация Сосновоборского городского округа	ООО «Атом-Тепло-ЭлектроСеть»

Также в 2019 году в Ленинградской области реализуется 11 концессионных соглашений с участием муниципальных образований. Два проекта уже прошли стадию завершения. Это проекты по развитию сферы здравоохранения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения со средним сроком реализации от 15 лет. Список проектов, которые планируют к реализации в ближайшей перспективе, утвержден распоряжением Правительства Ленинградской области от 25.01.2019 г. № 29-р «Об утвер- ждении Перечня объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений в 2019 году». В планах реализация трех проектов: строительство дома-интерната общего типа с психоневрологическим отделением (поселок им. Свердлова); строительство участка автомобильной дороги регионального значения и путепровода через железнодорожные пути (г. Отрадное Кировского района); строительство участка автомобильной дороги регионального значения с путепроводом через железнодорожные пути (пгт. Кузьмоловский Всеволожского района).

Заключение

Ленинградская область, как субъект РФ, через механизм ГЧП и возможности привлечения частных инвестиций обеспечивает приток большего объема инвестиций в инфраструктуру, стимулирует экономический рост и социальное развитие региона, повышает контроль за ценами и качеством предоставляемых населению услуг. Все проекты реализуются с учетом принципа бюджетной эффективности, который направлен на обеспечение экономии бюджета и результативности использования государственных ресурсов. Эффективность проводимой в регионе экономической и инвестиционной политики подтверждают не только высокие позиции области в национальных рейтингах, но и наличие крупных инвестиционных проектов.

Сохранение финансовой устойчивости и сбалансированности регионального бюджета – ключевой приоритет налогово-бюджетной политики ЛО в среднесрочной перспективе. Перед правительством субъекта стоят задачи оптимизации системы налоговых льгот, повышения эффективности управления расходами бюджета, проведения разумной долговой политики с ограничением роста государственного долга. В условиях прогнозируемого дефицита бюджета и ограниченных возможностей области, как региона-донора, на получение финансовой помощи из федерального бюджета, основным способом наращивания доходной базы региона должно стать создание благоприятных условий для повышения эффективности деятельности отраслей экономики и привлечения дополнительных инвестиций в производственную сферу. Таким образом, ГЧП представляется авторам наиболее перспективным инструментом привлечения внебюджетных ресурсов для решения социальноэкономических задач региона.