Актуальные вопросы теории и практики государственно-частного партнерства в социальной сфере

В экономике ряда развитых и развивающихся стран возникла специфическая форма взаимодействия бизнеса и власти,которая приобретает особое значение в рамках модели социального государства [1, с. 4], в новой российской социальной политике и в модернизирующихся социально-трудовых отношениях, где растет число самозанятых граждан.

Речь идет о государственно-частном партнерстве (далее – ГЧП), которое представляет собой особую форму сотрудничества органов государственной власти и субъектов предпринимательства. Причем ГЧП – это одна из форм «прагматичного взаимодействия государства и частного капитала» [3, с. 12], а значит, имеет длительную предысторию развития.

В российской теории ГЧП существует определенная методологическая неопределенность, связанная как с неточностью использования термина «государственно-частное партнерство» и «частно-государственное партнер-ство»,так и неясностью форм ГЧП. В целом,в литературе принято считать, что:

• –    ГЧП нацелено на удовлетворение как государственных (общественных), так и коммерческих целей;

• –    ГЧП подразумевает принцип равенства участников партнерства, что распространяется и на разделение рисков;

• –    ГЧП имеет договорную форму (соглашение, контракт и т. д.), где строго оговорены права и обязанности сторон;

• –    ГЧП ориентировано на минимальное вмешательство государства в предпринимательскую деятельность;

• –    ГЧП предполагает максимальную прозрачность и осведомленность общественных институтов о результатах партнерства.

Итак, анализ подходов к понятию ГЧП в зарубежной и российской литературе позволяет сформулировать определение, где должна быть отражена сущность ГЧП, которая тесно связана с теорией общественного блага, развиваемой в рамках институционального и неинституционального подходов.

Итак, в указанных условиях ГЧП обуславливает создание новых форм финансирования и методов управления, что, в свою очередь, создает основу для перераспределения прав собственности. Причем речь идет не обо всем комплексе правомочий, а о таких его видах, как:

• -    правомочие контролировать использование активов,

• -    правомочие получать и использовать доход,

• -    правомочие управлять объектами собственности,

• -    правомочие изменять капитальную стоимость объектов,

• -    правомочие переуступать те или иные свои права.

Тенденция изменения соотношений прав собственности между государством и бизнесом все чаще касается сектора общественных услуг, где традиционно присутствие государства было доминирующим.

Для России данный аспект ГЧП особенно важен, потому что в российской правовой системе отсутствует проработанная нормативная база раздельного регулирования публично-правовых и часто-правовых отношений, что влияет на правоприменительную практику в отношении широкого круга вопросов, где субъектом выступает государство: его органы и должностные лица.

Итак, государственно-частное партнерство – это особый вид инвестиционной деятельности, направленный на увеличение общественного блага, где обязательными субъектами выступают государство и частное предпринимательство, чьи ресурсы синергизированы, а риски распределены в соответствии с задачами партнерства.

В отношении социально значимых объектов использование механизмов ГЧП, с одной стороны, позволяет государству решать актуальные проблемы финансово-инвестиционного обеспечения социальных программ и отдельных инфраструктурных объектов, с другой стороны, дает возможность малому бизнесу осуществлять финансовые вливания, ориентируясь на результаты своей экономической деятельности. Таким образом, в отношении социальной сферы эффект «общественной значимости» опосредованно обозначает факт наличия в системе ГЧП более двух участников, причем интересы одного из них (в данном случае – потребителя) становятся определяющими при формировании и продвижении системы ГЧП. Без этого участия партнерство превращается в обычную двухстороннюю сделку.

В настоящее время в России происходит медленный переход к инновационной социально ориентированной инфраструктуре и созданию конструктивных взаимоотношений государства и бизнеса при строительстве инновационной социально ориентированной экономики [4]. В этом процессе особое значением имеет развитие форм взаимодействия государства и бизнеса России в рамках социальных проектов.

Прежде всего, уточним, что в работах, посвящённых ГЧП, не разделяются понятия «формы государственно-частного партнёрства» и «инструменты государственно-частного партнёрства». По нашему мнению, эти понятия требуется разграничивать, так как между ними существуют принципиальные различия.

Формы ГЧП – это организационно-правовые отношения между сторонами государственночастного партнёрства, возникающие в процессе реализации ГЧП-проектов. Инструменты ГЧП – это институты государственной поддержки (в том числе государственное финансирование, государственные гарантии) ГЧП-проектов, применение которых возможно независимо от применяемой формы ГЧП.

Также для классификации форм взаимодействия государства и бизнеса России в рамках социальных проектов нужно уточнить, что в литературе выделяются различные уровни подходов к пониманию термина «социальный проект»:

• н а микроуровне социальный проект может пониматься как часть социальной политики коммерческой организации [5];

на мезоуровне это – проекты, направленные «на повышение общего благосостояния и качества жизни, решение проблем современной российской семьи,развитие образования и культуры» [6];

на макроуровне социальный проект – это институциональный итог взаимодействия, направленного на повышение уровня жизни субъектов [2].

С учетом вышеизложенного под социальными проектами мы понимаем социально значимые проекты, связанные как с собственно социальной сферой (образование, здравоохранение, ЖКХ и т. д.), так и с иными областями, где в центре внимания находится качество жизни человека.

Среди форм взаимодействия государства и бизнеса России в рамках социальных проектов:

• и нформационные: семинары, круглые столы, конференции;

имиджевые: PR-мероприятия, социальная реклама.

Не все исследователи выделяют эту группу форм взаимодействия, поэтому уточним значение имиджевых форм взаимодействия государства и бизнеса России, в частности PR-мероприятий.

Так, Шакалов И.И. отмечает, что «роль РR-деятельности в создании и реализации в российском обществе социальных программ по поддержке семьи и укреплению системы здравоохранения обусловлена выполнением функций обратной связи между населением и органами власти, адаптации управленческой деятельности последних к социальным нуждам семьи, вовлечения бизнес-структур в решение социальных проблем нации».

Организационно-экономические: корпоративная социальная ответственность (КСО), ГЧП, приоритетные национальные проекты (ПНП), кластерные проекты.

Указанные формы используют потенциал участников не в полной мере. Так, в КСО потенциал государства может быть задействован незначительно (только в части информирования о проблемных объектах социального развития), а в ПНП субъекты предпринимательства ограничены системой государственных закупок. В отличие от указанных форм ГЧП и кластерные проекты включают широкий комплекс возможностей как государства, так и коммерческих структур в рамках социальных проектов.

В целом, практика показывает, что ГЧП имеет чрезвычайно гибкую организационно-экономическую форму:

• -    Во-первых, она может использоваться на разных уровнях экономики,начиная с уровня народного хозяйства и заканчивая уровнем низового поселения и даже семьи (например, долевое участие государства в индивидуальном жилищном строительстве).

• -    Во-вторых, возможно решение широкого круга задач, начиная от индивидуального строительства или организации гражданином собственного дела и заканчивая строительством и эксплуатацией крупных инфраструктурных объектов регионального, межрегионального или национального значения.

• -    В-третьих, само понятие ресурса, используемого как объединение ресурсов государства и других участников, может толковаться многозначно, включая в себя не только денежные средства, но и материалы, использование живого труда, предоставление помещений в аренду и т. д.

• -    В-четвертых, ГЧП по своей экономической сути имеет отношение либо к формированию совместной собственности, либо к совместному управлению, либо одновременно к тому и другому. Это свидетельствует о многообразии форм ГЧП.

• -    В-пятых, возможно решение как предпринимательских, то есть коммерческих проектов, так и (даже главным образом) проектов некоммерческого характера. В первом случае в качестве критерия выступает прибыль или приращение добавленной стоимости, во втором случае – удовлетворение какой-либо общественной потребности без учета уровня рентабельности производства.

• -    В-шестых, возможно использование конкурсной формы самой договорной сделки, что способствует развитию духа соревновательности между участниками.

• -    В-седьмых, в систему ГЧП удачно вписывается организация дела в форме проектов.

В целом, социальная сущность государственно-частного партнерства тесно связана с теорией общественного блага, развиваемой в рамках институционального и неинституционального подходов, которые дают возможность понять сущность результата труда (продукта (товара)) не просто как ценности, приносящей поток доходов, а как общественной ценности (блага), вектор формирования и использования которой задается существующей институциональной системой.

*****

• 1.    Волгин Н.А., Гриценко Н.Н., Шарков Ф.И. Социальное государство: Учебник. – М.: «Дашков и К», 2003.

• 2.    Захарова М.А. Институциональные взаимодействия как способ познания социальных процессов // Человек. Общество. Личность. / Под ред. В. В. Целищева, А. В. Фидиркина. – Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2009.

• 3.    Клинова М.В. Государство и частный капитал в поисках прагматичного взаимодействия: монография. – М.: ИМЭМО РАН, 2009.

• 4.    Панкратов И.Ю. Управление инвестиционной деятельностью при инновационном социально ориентированном типе развития экономики Российской Федерации. – М., 2009.

• 5.    Тимерманис А. И. Управление социальными проектами в банковских учреждениях. – СПб., 2010.

• 6.    Шакалов И.И. Роль и значение PR в реализации социальных проектов в современном российском обществе. – Краснодар, 2006.