Анализ контрольно-ревизионной деятельности губернского правления Симбирской губернии во второй половине XIX в. (на примере уездных полицейских управлений)

П реобразования, происходящие в России на рубеже XX–XXI вв., вызвали значительный интерес к изучению отечественной истории столетней давности, включая историю государственного управления, поскольку она дает ключ к пониманию многих современных проблем. Современная административная система управления находится на переломе. В очередной раз в России ставится вопрос об эффективности бюрократического аппарата. В связи с этим важен опыт работы губернской администрации дореволюционной России.

В компетенцию губернского правления входило «управление полицией и всеми полицейскими органами и учреждениями»1. Согласно Своду законов, «губернское правление рассматривает неправильные действия чиновников, ...и предает их суду»2. Таким образом, губернское правление имеет право налагать административные взыскания и привлекать виновных к суду. На деле же виновные зачастую отделывались лишь взысканиями.

Целью статьи является оценка качества и эффективности губернаторских ревизий присутственных мест и должностных лиц Симбирской губернии во второй половине XIX в. на примере уездных полицейских управлений.

Источниковую базу статьи составляют фонды Государственного архива Ульяновской области, содержащие материалы о ревизиях делопроизводства присутственных мест и должностных лиц уездов Симбирской губернии.

Благодаря законоположениям 1866 и 1876 гг., губернатор получил право проведения ревизий присутственных мест и должностных лиц уездов Симбирской губернии (Ардатовского, Алатырского, Буинского, Карсунского, Курмышского, Сенгилеевского, Симбирского, и Сызранского). Ревизиям подвергались городские управы, полицейские управления, исполнительные полицейские чиновники, уездные тюремные отделения, город -ские сиротские суды, дворянские опеки1. Контролировалась деятельность становых приставов, исправников (исправник — до революции начальник полиции в уезде), их помощников и других должностных лиц. Отчеты по всем ревизиям в Симбирской губернии заслушивались на заседании губернского правления.

О неудовлетворительном качестве работы губернского правления по устра нению недочетов и замечаний ревизий говорит тот факт, что из ревизии в реви -зию нарушения не менялись.

Наибольшее число нарушений выяв-лялось при ревизиях полицейских управ лений. Редко когда какое-либо из них объявлялось образцовым. Так, в 1884 г. «одним из первых» было признано Сызранское городское полицейское управление, однако и в его деятельно сти имелись мелкие недочеты, которые, впрочем, не касались задержек в произ водстве дел2. Все нарушения можно раз -делить на 4 категории: 1) нарушение в производстве дел; 2) злоупотребление служебным положением; 3) неправомер-ное использование денежных средств; 4) отсутствие публикаций решений поста новлений полицейского управления в печатных изданиях.

Так, в 1866 г. при ревизиях Карсунского и Сенгилеевского уездных полицейских управлений были установлены такие недостатки, как неучет денежных средств; «работа с делами, не относя щимися к их ведению»3, арест имений полицейским управлением без разреше ния губернского правления4. Подобные нарушения продолжали существовать и при ревизиях через 20 лет. Так, при реви -зиях уездных полицейских управлений в 1884 г. имелись все вышеперечисленные категории нарушений: была обнаружена медлительность делопроизводства, когда уголовные, следственные и гражданские дела не решались в течение 2 лет, при этом они были подписаны одним и тем же исправником; некоторые бумаги вообще были без соответствующих подписей;

при проведении дознаний наблюдалась халатность, несоответствие информации, дела закрывались «для галочки», когда приставы заботились «об отписке бумаг, а не о пользе дела»5. В 1880 г. уездные по -лицейские управления ввели практику передачи к исполнению бумаг волостным правлениям, не контролируя при этом выполнение своих поручений. Это при -водило к тому, что волостные правления не исполняли предписания полицейского управления от 3 до 6 месяцев.

К неправомерному использованию денежных средств относится: незаконное хранение и расходование не по назна чению членами управления денежных средств, которые должны быть переданы казначейству, неправомерно использован ные средства, «полученные от продажи вещественных доказательств», которые должны быть отправлены в губернскую земскую управу, и т.д.

Нарушением являлось отсутствие над зора за работой урядников, которые совершали противозаконные действия (например, использовали служебных лошадей в личных целях), и недостаточно строгое отношение к этим правонаруше ниям.

Однако, несмотря на то что существо вали и «нерадивые» служащие, в полицей ских управлениях работали и знающие, радеющие за свое дело приставы, которые выполняли все свои обязанности добросо вестно.

По сути, все противозаконные действия, выявленные при ревизиях, «должны были рассматриваться по всей строгости закона и [полицейские чины] должны быть нака-заны по приговору суда»6. Но т.к. нака-зание за неисполнение постановлений Симбирского губернского правления при устранении нарушений было незначи -тельным (чаще всего - выговор, в край нем случае - увольнение с должности), то и самих нарушений и неисполнений меньше не становилось.

В1883 г., в связи с изданием Высочайшего манифеста от 15 мая 1883 г., приставы и помощники, уличенные в нарушениях и злоупотреблениях, были помилованы и оставлены на своих должностях. При ревизии 1898 г., если полицейские чины при выполнении сво их обязанностей выходили за пределы предоставленной им власти, они не получали от губерн-ского начальства даже взысканий1.

В 1886 г. с преобразованием полицей-ских учреждений были изменены общие правила делопроизводства2. Новые пра-вила должны были упростить и сокра тить документооборот в полицейских управлениях. В городских и уездных полицейских управлениях и у испол нительных полицейских чиновников, вместо докладного распорядительного (входящего) реестра, вводился настоль -ный реестр, который заменил входящие и исходящие журналы. В новом реестре сразу был виден номер дела, название, время состояния или получения и дей ствия по нему. Это в дальнейшем упро -щало проведение ревизий.

Таким образом, ревизии, хоть и содер-жали достаточно полную информацию о состоянии и работе присутственных мест, носили чисто формальный характер, а от сутствие наказаний за нарушения и пре ступления приводило к тому, что чинов ники продолжали халатно относиться к своим обязанностям, зная, что их нару шения прикроют, а самих их оставят на должности. И законность, и точность выполнения дел зависела от добросо вестности людей, которые в меру своего рвения и ответственности делали свою работу.

Анализ практики назначения губерн-скими правлениями наказания поли цейским чиновникам за должностные преступления позволил зафиксиро вать ее следующие характерные черты: 1) постоянную интерпретацию фактов злоупотребления служебным положе нием в работе; 2) возможность «второго шанса» для вновь назначенных началь-ников полиции; 3) смягчение наказания чинам полиции, уличенным в должност ных преступлениях, что приводило к их повторению.