Анализ нормативной и методической базы стратегического аудита и разработка предложений по ее развитию в сфере обеспечения государственной безопасности

В ежегодных посланиях Президента Российской Федерации определяются стратегические цели развития страны, которые являются основой для формирования и реализации бюджетной политики на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.

Одной из значимых целей, определенных в посланиях Президента Российской Федерации является обеспечение обороноспособности и безопасности, как необходимое условие развития государства. Без надежной и цивилизованной защиты личности и прав собственности невозможно эффективное развитие государства, его экономики и социально-культурной сферы. Недостаточный уровень защиты личности и прав собственности значительно затрудняет привлечение инвестиций в экономику и является барьером на пути обеспечения устойчивого и динамичного экономического роста. Одной из важнейших задач, направленных на обеспечение надежной защиты личности и прав собственности, является реформирование правоохранительной системы.

Исходя из установленных приоритетов, поставленных стратегических задач и планируемых результатов государственной политики в области обеспечения внутренней и внешней безопасности страны формируется и финансовое обеспечение государственных обязательств и бюджетных расходов, направленных на достижение поставленных целей.

При формировании бюджетных обязательств Российской Федерации на трехлетний период был задействован механизм реестра расходных обязательств, который, в том числе, повышает ответственность министерств и ведомств в части использования бюджетных средств и выполнения возложенных функций.

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации и Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2010 – 2013 годах Президент Российской Федерации заявил, что появилась возможность начать формирование качественно новой политики государственных расходов, направленной, в том числе на обеспечение должного уровня безопасности его граждан.

При этом органы государственного контроля должны осуществлять не только проверки законности и целевого использования бюджетных средств и федеральной собственности, находящейся в оперативном управлении органов власти, но также и ставить перед собой и решать вопросы анализа и контроля выполнения функций и задач, установленных органам исполнительной власти, включая стратегические задачи, определенные на среднесрочную перспективу.

Такой контроль должен проводиться и в отношении финансовохозяйственной деятельности органов, обеспечивающих безопасность государства и осуществляющих правоохранительную деятельность, поскольку органы безопасности и правопорядка, как и другие органы исполнительной власти, являются полноправными участниками бюджетного процесса.

Указанные обстоятельства определяют актуальность совершенствования нормативной и методической базы стратегического аудита в сфере обеспечения государственной безопасности.

Анализ основных направлений модернизации внешнего государственного контроля ресурсного обеспечения государственной безопасности и правопорядка, показал, что значительная часть уже действующих методологических, методических и организационноинформационных норм, регулирующих бюджетный процесс, могут являться основополагающими для Методических основ стратегического аудита, включая аудит в органах безопасности и правопорядка.

Целью разработки Методических основ стратегического аудита в сфере государственной безопасности и правопорядка является определение и формализация механизмов подготовки и проведения мероприятий стратегического аудита, включающих анализ финансово-экономической, нормативно-правовой и организационной реализуемости выполнения стратегических задач, приоритетных направлений и государственных и федеральных целевых программ, установленных на среднесрочную перспективу перед органами безопасности и правопорядка. Анализ задач стратегического аудита показал¸ что в задачи не входит оценка самих стратегических целей и приоритетов государственной политики, целей и задач деятельности объектов проверки.

Методологическим основанием для разработки Методических основ стратегического аудита в сфере государственной безопасности и правопорядка является система форматов внешнего государственного контроля.

Стратегическому аудиту в сфере государственной безопасности и правопорядка подлежат все финансовые и иные ресурсы, находящиеся в собственности государства, которые используются для достижения поставленных целей и задач, а также для выполнения функций государства, которые включают в себя:

• •     средства федерального бюджета;

• •     средства бюджетов субъектов Российской

Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

• •    средства      территориальных      фондов

обязательного медицинского страхования в части, передаваемой из Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

• •     федеральную собственность;

• •     государственные кредиты, предоставляемые

Российской Федерацией иностранными государствам.

Стратегическому аудиту в сфере государственной безопасности и правопорядка подлежат все финансовые и иные ресурсы, находящиеся в собственности государства, которые используются для достижения поставленных целей и задач, а также для выполнения функций государства .

Рассмотрим требования к стратегическим целям, тактическим задачам и показателям деятельности проверяемых органов и организаций.

Стратегические цели и задачи устанавливаются (формулируются) для органов безопасности и правопорядка в следующих основных документах:

законодательные акты Российской Федерации;

Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

указы Президента Российской Федерации;

постановления Правительства Российской Федерации (включая постановления, утверждающие федеральных целевые программы и другие государственные программы);

решения Совета безопасности Российской Федерации;

программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Показатели деятельности федеральных органов – объектов проверки по реализации определенных для них стратегических целей и задач, устанавливаются:

в системе показателей деятельности Правительства Российской Федерации и субъектов бюджетного планирования (СПБ)

и с учетом Положения о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, а также нормативных правовых актов и методических рекомендаций по формированию системы целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования – в докладах о результатах и основных направлениях деятельности министерств и ведомств (МВД России, Минюст России, Генеральной прокуратуры Российской Федерации).

В соответствии с приложением № 1 к Методическим рекомендациям по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2010 - 2013 годы (письмо Министерства финансов Российской Федерации от 27 июня 2009 г. № 02-ал/2009) к стратегическим целям страны для разработки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования применительно к органам безопасности и правопорядка относятся четыре группы целей:

• 1.    Повышение уровня и качества жизни населения

• 2.    Повышение уровня национальной безопасности

• 3.    Обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста

• 4.    Создание потенциала для будущего развития.

Сложность получения комплексной оценки реализуемости стратегических целей деятельности объекта проверки обусловлена, прежде всего, наличием многофакторности достижения конечного результата, а именно, конечная цель достигается путем реализации определенного количества (набора) тактических задач, каждая из которых в свою очередь выполняется в результате выполнения ряда конкретных мероприятий. Таким образом, комплексная оценка выполнения стратегической цели – это многофакторная задача.

Оценка реализуемости в перспективе стратегических целей и приоритетов государственной политики, а также ожидаемых последствий осуществляется в процессе стратегического аудита на основе данных финансового аудита и результатов аудита эффективности с учетом ресурсных показателей и возможностей.

Для правоохранительных органов проводятся оценки:

• >    полноты, достоверности и точности докладов о результатах и основных направлениях деятельности и иной отчетности объектов проверки в части показателей и критериев достижения стратегических целей их деятельности;

• >    соответствия ожидаемых (прогнозных) значений названных выше показателей, в том числе ресурсных показателей достижения стратегических целей, целевым значениям этих показателей на временном интервале задания указанных целевых значений;

• >    степени рисков не достижения к установленным срокам поставленных целей и задач деятельности объектов проверки с учетом ресурсных показателей и возможностей;

• >    финансово-экономической и организационной составляющих реализуемости в перспективе стратегических целей и приоритетов государственной политики, а также последствий их реализации.

Поскольку органы безопасности не представляют доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а установленные для них стратегические цели и задачи определяются, как правило, в форме государственных и федеральных целевых программ, то осуществление стратегического аудита выполнения органами безопасности стратегических целей и задач будет заключаться в оценке достижения ими показателей и целей указанных программ.

Комплексная оценка финансово-экономической и организационной реализуемости стратегических целей деятельности объектов проверки предполагает наличие 3-х составляющих (3 элементов):

• •    показателей и критериев оценки деятельности объектов проверки;

• •    методов оценки деятельности объектов проверки;

• •    данных (информации) о конкретных финансовоэкономических и организационных результатах.

Основными методами получения комплексной оценки реализуемости стратегических целей деятельности объекта проверки являются:

• >    выбор показателей и критериев финансово-экономической и организационной реализуемости стратегических целей;

• >    оценка полноты, достоверности и точности значений показателей и исходной информации, использованной при их расчете;

• >    методы прогнозирования тенденций и закономерностей по каждому показателю выполнения тактических задач (мероприятий);

• >    оценка влияния возможных последствий невыполнения тактических задач на реализации стратегической цели;

• >    определение ресурсных, организационных и нормативноправовых причин невыполнения тактических задач;

• >    построение прогнозной оценки показателей реализации стратегических целей.

Стратегический аудит, таким образом, предполагает осуществить оценку реализуемости путем сопоставления и анализа полученных результатов в ходе проведенных аудитов и других контрольных мероприятий. При этом в ходе стратегического аудита (как аудита наиболее комплексной формы управления) проводятся сопоставление и анализ показателей, характеризующих поставленные стратегические цели и задачи, и показателей, отражающих ресурсное обеспечение их выполнения.

Счетной палатой Российской Федерации разработаны и приняты Концептуальные и методические основы аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности и «Временные методические рекомендации по планированию и проведению аудита эффективности расходования государственных средств и использования федеральной собственности».

Во всех вышеперечисленных документах имеются положения, методологические обоснования и методические подходы, принципы и критерии, которых могут быть использованы как элементы для выполнения стратегического аудита (в том числе и в органах безопасности и правоохранительной деятельности).

Однако до настоящего времени не разработан единый четко структурированный документ, который бы явился комплексной методической базой для осуществления такой формы аудита.

Разработка и внедрение в систему финансового контроля такого комплексного документа, формализующего основные методы осуществления стратегического аудита и регламентирующие его организационно - информационную базу позволило бы значительно повысить эффективность контроля расходования бюджетных средств и использования государственной собственности для реализации стратегических целей государственной политики и тактических задач органов государственной власти.

"Экономика и социум" №1(10) 2014