Анализ определения международных экономических санкций в современной науке
Автор: Бутакова Я. С.
Журнал: Теоретическая и прикладная юриспруденция.
Рубрика: Статьи
Статья в выпуске: 4 (18), 2023 года.
Бесплатный доступ
Целью настоящей статьи является проведение сравнительного анализа устоявшихся в российской и иностранной доктрине подходов к определению термина «санкции» (в контексте «международные экономические санкции»). Автор рассматривает содержание термина «санкции» в том числе через их типологию, а также предлагает свою типологию международных экономических санкций, основанную на современном санкционном регулировании. Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью формирования единых доктринальных подходов к определению международных экономических санкций. При этом правильное применение рассматриваемой категории имеет большое научное и практическое значение. Длительное время в доктрине главенствовал подход, что под санкциями стоит понимать исключительно санкции Совета Безопасности ООН. Данный подход до сих пор видится корректным с позиции понятийно-категориального аппарата международного права, но при этом является устаревшим, не отражающим современные международно-экономические санкции. Автор в ходе исследования приходит к выводу, что через призму современной практики применения односторонних санкций в научных исследованиях термин «санкции» используется синонимично с термином «односторонние меры принуждения». В рамках статьи высказывается гипотеза о возможности отхода от строго-формального подхода определения международных санкций исключительно как коллективных мер принуждения. Особый интерес представляет типология санкций, предложенная в рамках статьи, как отражающих современные санкционные реалии.
Международные экономические санкции, санкции, односторонние ограничительные меры, типология санкций, виды санкций, контрмеры
Короткий адрес: https://sciup.org/14129382
IDR: 14129382 | DOI: 10.22394/2686-7834-2023-4-35-42
Текст научной статьи Анализ определения международных экономических санкций в современной науке
Определение термина «санкции» является одним из сложных вопросов как в теории, так и в практике международных отношений и международного частного права. При этом отсутствие комплексных исследований данной темы, а также динамично меняющаяся практика применения санкций оказывают влияние на сложность и запутанность определения категории «санкции». Сложность определения термина «санкции» также обусловлена и разным подходом в правовой оценке санкций государством-субъектом санкций и государством-объектом санкций. При этом определение санкций в научных исследованиях различное в политологических, исторических, юридических, экономических и других науках.
Несмотря на то что абсолютное большинство государств формально подтверждает свою приверженность целям и принципам Устава ООН, применение санкционного регулирования давно вышло за пределы коллективных мер и все чаще выходит на уровень односторонних мер принуждения.
Исторический обзор
Существует ошибочное мнение, что международные экономические санкции — это последствия Первой мировой войны и результат работы Лиги Наций. Но экономические санкции стали частью дипломатического арсенала еще в Древней Греции. Первым санкционным актом стал Мегарский декрет Перикла — набор экономических санкций, наложенных на Мегару в ответ на похищение трех аспазийских женщин.
Несмотря на богатую историю санкционных эпизодов из Древней Греции, международные экономические санкции непосредственно в их современном виде стали формироваться со времен Первой мировой войны.
Уже в первые годы существования Лиги вопрос о санкциях стал предметом юридических споров и толкований, направленных на ослабление эффективности механизма, который должен был действовать в соответствии с применением ст. 16 Устава Лиги. Эта статья закрепляла, что в случае проявления агрессии одним из государств все остальные члены «обязуются немедленно порвать с ним все торговые или финансовые отношения, воспретить все сношения между своими гражданами и гражданами государства, нарушившего Устав, и пресечь финансовые, торговые или личные сношения между гражданами этого государства и гражданами всякого другого государства, является оно членом Лиги или нет »1.
Проблемы определения термина «санкции» в доктрине
Заслуживает внимания первый отечественный труд в области изучения санкций Д. Борисова 2. В своей монографии автор проанализировал непосредственно санкции, принимаемые в рамках Лиги Наций, и указал, что система санкций имеет своей задачей поддержание мира, борьбу с агрессией. Государство-агрессор, зная, что против него будут применены санкции со стороны большинства стран, может воздержаться от дальнейшего проявления агрессии. По мнению Д. Борисова, в интересах сохранения мира система санкций должна быть максимально простой, последовательной и автоматической (то есть санкции должны вводиться при наступлении определенных обстоятельств без дополнительных согласовательных механизмов). Необходимо применять единые правила введения санкций в схожих ситуациях без каких-либо исключений, а непосредственно санкции должны применяться с момента обнаружения агрессии без какого-либо ограничения. Д. Борисов выделил до сих пор актуальную проблему — проблему единых критериев определения агрессии государства (в том числе когда речь не идет о военном конфликте). Проблемой являлось и то, что каждая страна Лиги Наций сама определяет факт наличия агрессии и сама устанавливает дату введения санкций. Автор рекомендовал придерживаться единых временных и качественных стандартов в рамках введений санкций государствами Лиги Наций. Это и было сделано в рамках санкционного регулирования ЕС.
Начиная с Доклада Международной комиссии блокады 1921 г., на основании которого были приняты 19 резолюций 1921 г. (являющихся наиболее развернутым толкованием ст. 16), принято группировать вопросы, воз- никающие в связи со ст. 16 Устава Лиги Наций, в следующие категории: 1) за какие слова/действия вводятся санкции; 2) кто принимает решение о введении санкций; 3) когда и кем должны быть применены санкции; 4) как должны применяться санкции. В современном европейском и американском регулировании эти категории детально проработаны.
СТАТ Ь И
Известный американский политолог Д. Дрезнер в своем труде, который стал первым развернутым анализом экономической эффективности санкций, утверждает, что санкции являются институтом принуждения, при этом слабым и неэффективным, зачастую причиняя государству-инициатору санкций больше вреда, чем подсанкционной стране3.
Г. Хафбауэр в своих трудах, посвященных экономике санкций, утверждал, что санкции — это неотъемлемая часть международной дипломатии, инструмент принуждения целевых правительств к определенным направлениям реагирования4. В большинстве случаев применение санкций предполагает готовность страны-инициатора вмешиваться в процесс принятия решений другим суверенным государством, но размеренно, дополняя дипломатический аспект без немедленного введение военной силы.
По мнению Г. Хафбауэра существует три направления санкционного воздействия в рамках международных экономических санкций — ограничение экспорта, ограничение импорта или ограничение в банковско-финансовой сфере (ограничения банковских операций, заморозка активов). Безусловно, большинство современных санкционных режимов — это комбинация торговых и финансовых санкций5.
Согласно определению Х. Келера , санкции — это принудительные меры принимаемые одним государством или группой государств против другого государства, при этом они являются законными, только когда деяния подсанкционного государства представляют угрозу национальной безопасности или в качестве контрмеры против международных противоправных действий государства. Международные экономические санкции являются средством наравне с военной силой для восстановления международного мира и безопасности. При этом автор отмечает, что любая политика санкций связана с фактической оценкой действий подсанкционного субъекта как противоправных или законных6.
Другой известный немецкий исследователь Б. Кондох в своем труде указал, что коллективные санкции в целом можно определить как коллективные меры, принимаемые органами, представляющими международное сообщество, в ответ на предполагаемое незаконное или неприемлемое поведение одного из его членов и направленные на соблюдение стандартов поведения, требуемых международным правом. Такие меры могут не включать применение вооруженной силы, но могут включать прерывание экономических связей и коммуникаций, а также разрыв дипломатических отношений. Экономические санкции могут применять широкий спектр мер, таких как выборочный или всеобъемлющий запрет на торговлю, запрет на некоторые или все операции с капиталом и услугами с правительством или гражданами страны-нарушителя, запрет на транспорт, связь и замораживание активов7.
В Проектах статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния (Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts)8, которые содержат расширенные комментарии Комиссии международного права (в отличие от их приведенного усеченного вида в приложении к Резолюции 56/83 от 12 декабря 2001 г.9) и признаны отражающими нормы обычного международного права, Комиссия международного права, определила санкции как « коллективные принудительные меры, решение об осуществлении которых принимается международной организацией или группой государств ».
Впоследствии Комиссия по международному праву ООН при подготовке вышеуказанного Проекта статей об от-ветственности10 намеренно отказалась от использования термина «санкции», заменив его на «меры» и «контрмеры» для описания «горизонтальных» реакций государств на международные нарушения.
СТАТЬИ
Развивая подход Комиссии по международному праву ООН А. В. Калинин отдельно разграничивает:
-
1) санкции ООН, как вид не связанных с использованием вооруженных сил принудительных мер, которые применяются Советом Безопасности;
-
2) применяемые отдельными государствами в отношении других государств односторонние экстерриториальные меры принуждения.
Вышеуказанный подход является пониманием термина «санкции» в узком виде. Но в доктрине большей популярностью пользуется широкий поход.
Также, А. В. Калинин подчеркивает, что односторонние меры не являются санкциями. В международном праве санкции всегда вертикальные, основой их легитимности являются согласованные в рамках определенного институционального механизма действия международного сообщества, направленные на восстановление и поддержание международного мира и безопасности11. При этом, как подчеркивает И. И. Лукашук , государства, активно применяющие односторонние меры принуждения к другим государствам, предпочитают использовать термин «санкции»12.
В своей работе Й. Гальтунг дает определение санкциям как действиям одного или нескольких международных субъектов против одного или нескольких других объектов в целях их наказания и принуждения к определенному по-ведению13. При этом, с позиции автора, основной элемент санкций именно подчинение объекта санкций определенным правилам, нормам, а не его наказание.
Ф. Гюмейли считает, что санкции — это политически обусловленные меры, являющиеся следствием нарушения международных норм14.
Говоря про современных отечественных исследователей проблемы санкционного регулирования, особого внимания также заслуживает определение С. В. Гландина : современные экономические санкции представляют собой запрет на вступление или продолжение финансово-экономических отношений с участниками определенного «черного списка»15.
Стоит обратить внимание, что санкции в рамках международных организаций во многих современных исследованиях не выделяются в отдельную разновидность16, что не может представляться корректным, так как сам факт решения международной организации является легитимирующим и обосновывающим для автономного упоминания в рамках типологии санкций.
Отдельно стоит обратить внимание, что в большей части американских исследований, посвященных санкциям, не делается разграничение между санкциями и односторонними ограничительными мерами17.
В настоящий момент в науке и практике термин «санкции» и односторонние меры часто употребляются как синонимы. По мнению И. И. Лукашука это связано с тем, что термин «санкции» воспринимается как легальный, в отличие от односторонних мер. При этом санкции являются аналогией с национальным правом, где за нарушением следует принудительная мера (санкция).
Также практика именовать «односторонними» санкции, введенные без решения Совета Безопасности ООН, вне зависимости от количества присоединившихся к ним государств и международных организаций, является общепринятой в ООН.
Ниже перечислены базовые отличия односторонних мер от санкций:
-
1. Первые не обладают легитимностью как нарушающие принцип суверенного равенства государств ( par in parem non habet imperium ) и запрет на применение одним государством санкций в отношении другого государства в одностороннем порядке.
-
2. Санкции — это горизонтальные коллективные меры принуждения, а односторонние меры — вертикальные.
Другим термином, который часто отождествляют с термином «санкции», является «самопомощь государства». Наряду с термином «контрмеры» международное право использует термин «самопомощь», которая является альтернативой санкциям ООН путем принятия ненасильственных мер. Некоторые концепции самопомощи признаются международным правом под термином «ответные меры и контрмеры», которые чаще встречаются в доктрине как
«реторсии»18. При этом и «самопомощь», и «контрмеры» часто используются как взаимозаменяемые синонимы, что является некорректным с позиции международно-правового понятийно-категориального аппарата. В комментарии 2 к разделу 2 и комментарии 2 к ст. 52 Проекта статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния «контрмеры» называют формой самопомощи пострадавшего государства.
СТАТ Ь И
Типология санкций
Чтобы более полно раскрыть понятие «санкции», применим научный метод типологизации.
В науке в самом общем виде принято различать многосторонние или коллективные (универсальные) и односторонние санкции, которые отличаются наличием или отсутствием резолюции Совета Безопасности о введении экономических санкций на основании ст. 41 Устава Организации Объединенных Наций19.
Профессор М. Маллой предлагает в основу классификации санкций положить политические цели адресанта при использовании санкций:
-
– «предписывающие» цели, то есть создающие давление, рассчитанное на изменение поведения государства-объекта санкций;
-
– «защитные» цели — например, в контексте эмбарго автор определяет их как нацеленные на сокращение или замедление развития вражеских военных или стратегических возможностей за счет возросших издержек на импорт;
-
– «коммуникативные» цели, связанные с направлением символического сообщения о неодобрении поведения другого государства (например, такое сообщение может быть направлено внутренней аудитории или союзникам)20.
Ф. Гюмейли предлагает типологию санкций, разделяя их по мотивам на принуждение, сдерживание и сигна-лизирование21.
-
Й . Гальтунг подразделяет санкции на позитивные (направлены на поощрение, стимулирование поведения субъекта) и негативные (направлены на порицание)22.
При этом, говоря про санкции, большинство исследователей подразумевает именно негативные санкции.
Противопоставляя позитивные санкции негативным, направленным на умаление каких-либо благ (ресурсов, международного статуса и т. п.) адресата санкций, П. Валленштин определяет позитивные санкции как меры, которые добавляют какие-то блага23, так как замораживание конфликта, соблюдение нейтралитета не приводит к восстановлению мира и нарушенных прав. Автор также называет позитивные санкции одним из наиболее эффективных направлений развития санкционного регулирования24.
-
Т . Бирстекер, С. Экерт и М. Туриньо 25 выделяют всеобъемлющие санкции и адресные. Разница между всеобъемлющими и адресными санкциями заключается в том, что последние могут быть направлены против негосударственного субъекта или отдельного лица, что является серьезным новшеством по сравнению с традиционным взглядом на санкции в контексте ООН.
Указанные авторы выделяют пять основных типов санкций:
-
– финансовые санкции, такие как запрет на инвестиции, покупку акций, предоставление займов, замораживание активов;
-
– секторальные санкции, такие как запреты на оказание услуг в области строительства и инженерии, предоставление передовых технологий, эмбарго на поставки оружия;
-
– товарные санкции, охватывающие нефть, алмазы, уголь, предметы роскоши или технологичные товары;
-
– дипломатические санкции, такие как ограничение численности дипломатического персонала;
-
– индивидуальные санкции, состоящие в основном из блокирования активов и миграционных ограничений.
Помимо этой базовой классификации, Т. Бирстекер, С. Экерт и М. Туриньо проводят категоризацию целенаправленных санкций — это санкции, направленные против конкретных физических и юридических лиц, с замораживанием активов и/или запретами на поездки. К таковым относятся лица, имеющие связь:
-
– с конкретными секторами экономики государства-объекта санкций;
СТАТЬИ
-
– с производством основных экспортных товаров целевой экономики;
-
– с политикой государства-объекта санкций и его экономикой в целом.
Современная типология санкций разнообразна и зависит от конкретного субъекта санкций (в США действует своя типология, в ЕС — своя). Автор настоящей статьи предлагает следующую типологию современных международных экономических санкций на примере вводимых санкций против России.
Блокирующие санкции (blocking sanctions): запрет на осуществление транзакций с заблокированными физическими и юридическими лицами, заморозка активов таких лиц. Зачастую распространяются только на юрисдикцию страны-инициатора.
Вторичные санкции (secondary sanctions): применение блокирующих и иных санкций в отношении зарубежных лиц, вступивших в транзакции с уже заблокированными лицами (применяются США и с недавнего времени ЕС). При этом тенденцией 2021–2022 гг. стало появление «третичных санкций» — это санкции за обход санкций.
Принудительные меры (enforcement): административное и уголовное преследование за нарушение международных и национальных режимов санкций.
Секторальные санкции (sectoral sanctions): ad hoс меры в отношении отдельного сектора экономики страны-цели. Предполагают списки физических и юридических лиц (например, SSI).
Гибридные санкции: блокирование отдельных лиц из-за принадлежности к определенному сектору экономики. Примером может служить запрет OFAC от 28 февраля 2022 г. на участие на вторичном рынке облигаций, номинированных в рублях или не в рублях, выпущенных ЦБ РФ, Фондом национального благосостояния РФ или Министерством финансов РФ (Non-SDN Menu-Based Sanctions List (NS-MBS List)).
Торговые санкции: экспортно-импортные ограничения. Например, введенное 25 февраля 2022 г. США правило Russia FDP Rule, которое запрещает поставку в Россию американского программного обеспечения или технологий , которые уже подлежат лицензированию согласно правилам экспортного контроля (за исключением потребительских товаров — компьютеров, смартфонов и т. д.).
Дипломатические и миграционные санкции: высылка представителей, запреты на въезд26.
Отметим, что современные санкции по своей сути финансово-экономические меры. В наиболее упрощенном варианте их также можно разделить на:
-
– миграционные для физических лиц;
-
– ограничение права использования имущества, в том числе заморозка активов;
-
– классический вид санкций — запрет своим собственным субъектам (компаниям, физическим лицам, государственным органам) вступать в отношения или продолжать правоотношения с лицами, попавшими в санкционные списки.
В широком смысле санкции стоит рассматривать как способ воздействия стран на политику другой страны. Это некий компромисс, помогающий избежать решения проблемы силовыми методами. Санкции не несут в себе разрушительного эффекта — военной эскалации конфликта, при этом обладают способностью явного воздействия на экономику подсанкционного государства. Также санкциями, в отличие от силовых методов, легче управлять, снижая или повышая уровень давления на объект санкций. При этом очень часто санкционные режимы (особенно ООН) вводятся в целях осуществления демократических процедур по смене власти и режима мирными средствами. В качестве примеров такого подхода можно привести режимы санкций в отношении Ливии и Гвинеи-Бисау, а также некоторые санкционные режимы в адрес правящей власти Белоруссии в 2021 г.
Заключение
Отметим, что понятие международных экономических санкций является многогранным и зависит в том числе от отрасли науки, в рамках которой происходит исследование. Невозможно выделить единственное правильное определение, при этом является правильным утверждение, что определение международных экономических санкций должно обязательно выводиться из категории ограничений и способа вневоенного воздействия на подсанкционное лицо27.
Сложившийся за несколько десятилетий подход, что под санкциями стоит понимать исключительно коллективные меры в рамках ООН, вероятно, является устаревшим и неотражающим современную практику санкционного регулирования. Автор не анализирует и не вступает в дискурс о первичности практики или теории (в данном случае — теории, основанной на международных актах).
В современной практике применения односторонних санкций, а также в ряде научных исследованиях термин «санкции» все чаще используется синонимично с термином «односторонние меры принуждения». По мнению ав- тора, в дополнительной проработке нуждается проблема возможности или необходимости отхода от строго формального подхода определения международных санкций через призму международных органов и коллективных мер принуждения.
СТАТ Ь И
Рядом авторов смешивается институт юридической ответственности и институт международных санкций на уровне подмены понятий. Международные экономические санкции не имеют своей целью наказание или предотвращение рецидива. Их целью является прекращение нежелательного поведения государства-объекта санкций. Санкции в широком смысле являются инструментом внешней политики и внутренней безопасности государства, при этом современные международные экономические санкции оказывают непосредственное влияние на отношения в рамках международного частного права. Согласно разъяснениям ЕС каждый режим ограничений имеет конечную цель, и если включение лица в санкционный список способствует достижению этой цели, значит, это действие является законным и обоснованным28. Санкции непременно должны содержать критерии, на основании которых лицо может быть подвергнуто санкциям.
Представляется, что современное определение санкций должно соответствовать следующим критериям:
-
– охватывать определенные виды мер принуждения;
-
– отражать современное развитие практики применения международных санкций, поскольку в настоящее время их адресатами становятся не только государства, но и различного вида негосударственные субъекты.
При этом определение и содержание термина «санкции» не является статичным ввиду того, что формы международных санкций постоянно изменяются в соответствии с меняющейся концепцией санкционного принуждения, в которой отражаются изменения характера международных угроз, фактор глобального усиления взаимозависимости государств.
Список литературы Анализ определения международных экономических санкций в современной науке
- Борисов Д. Санкции. М., Л.: Соцэкгиз, 1936. 248 с.
- Гландин С. Наша санкционная политика и правоприменение находятся в начале своего развития. Интервью с Сергеем Гландиным. Закон. № 6. 2022. С. 8-15.
- Калинин А. В. Экономические санкции ООН и односторонние экстратерриториальные меры экономического принуждения. Юрист-международник, 2005. № 4. С. 30-37.
- Кешнер М. В. Экономические санкции в современном международном праве. М., 2015. С. 154.
- Лукашук И. И. Право международной ответственности. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 311.
- Примаков Д. Я. Санкционный комплаенс. Экономические санкции против России: правовые вызовы и перспективы. Сборник статей под ред. С. В. Гландина. М., 2018. С. 14-20.
- Шуляковский В. Международные санкции как механизм воздействия на экономику и финансовые организации. Юрист, 2019. № 7 [Электронный ресурс]. URL: https://jurist.by/zhurnal/statia/mezhdunarodnye-sankcii-kak-mehanizm-vozdejstviya-naekonomiku-i-finansovye-organizacii (дата обращения: 20.01.2023).
- Biersteker T., Eckert S., Tourinho M. (eds). Targeted Sanctions. The impacts and effectiveness of UN action, Cambridge University Press, Cambridge, 2016. Рp. 109-120.
- Biersteker T., Tourinho M., Eckert S. The effectiveness of United Nations targeted sanctions. Cambridge University Press, Cambridge. 2016. Рp. 220-247.
- Biersteker T., Tourinho M., Eckert S. The effectiveness of United Nations targeted sanctions. Targeted Sanctions: The impacts and effectiveness of United Nations action, Cambridge University Press, Cambridge. 2016. Рp. 220-247.
- Conlon P. United Nations Sanctions Management: A Case of the Iraq Sanction Commitree, 1990-1994. New York, 2000. P. 2.
- Drezner D. The Hidden Hand of Economic Coercion. International Organization. 2003. Vol. 57. Pp. 643-659.
- Galtung J. On the Effects of International Economic Sanctions: With Examples from the Case of Rhodesia. World Politics. 1967. No. 19 (3). Pp. 378-416.
- Giumelli F. Coercing, Constraining and Signalling: Explaining UN and EU Sanctions after the Cold War. ECPR Press. 2011.
- Hakimdavar G. A Strategic Understanding of UN Economic Sanctions: International Relations. Law, and Development. New York, 2014. Рp. 20-21.
- Hufbauer G. C., Schott J. J., Elliott K. A. Economic Sanctions Reconsidered, 2rd edition. Peterson Institute for International Economics, 1990. 298 p.
- Hufbauer G. C., Schott J. J., Elliott K. A. Economic Sanctions Reconsidered, 3rd edition. Peterson Institute for International Economics, 2007. 233 p.
- Koehler H. Sanctions and International Law [Электронный ресурс]. URL: https://www.academia.edu/42697602/SANCTIONS_AND_INTERNATIONAL_LAW_Санкции_и_международное_пр-аво (дата обращения: 26.06.2023).
- Kondoh B. The Limits of Economic Sanctions under International Law: The Case of Iraq [Электронный ресурс]. URL: https://www.researchgate.net/publication/275441470_The_Limits_of_Economic_Sanctions_under_International_Law_The_Case_of_Iraq (дата обращения: 01.11.2023).
- Kunz J. Sanctions in International Law. American Journal of International Law. 1960. Vol. 54. Pp. 324-325.
- Malloy M. P. Economic Sanctions and U. S. Trade. Pp. 20-21.
- Targeted sanctions against individuals on grounds of grave human rights violations - impact, trends and prospects at EU level [Электронный ресурс]. URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/603869/EXPO_STU(2018)603869_EN.pdf (дата обращения: 01.11.2023).
- Wallensteen P. Positive Sanctions: On the Potential of Rewards and Target Differentiation. International Sanctions: Between Words and Wars in the Global System. Ed. by P. Wallensteen. Staibano C. London, 2005. Pp. 229-232.