Анализ опыта применения лесного законодательства в лесах Канады разных форм собственности

В современной мировой экономике Канада – лесная страна, на территории которой произрастает 10% лесов мира, в том числе почти 1/3 бореальных лесов планеты [1]. Канада является крупнейшим экспортёром лесной продукции на мировой рынок.

Россия и Канада имеют во многом схожие условия ведения лесного хозяйства: огромные площади и запасы древесины, высокая концентрация бореальных лесов мира, идентичные климатические и географические условия, а также преобладание государственной собственности на лесные земли [2]. В статье решается задача более подробного изучения структуры собственности на леса в Канаде и особенностей управления в лесах разных форм собственности.

Цель работы – изучение опыта сочетания в управлении лесным хозяйством законодательных актов разных уровней управления и разделения функций управления лесами между государственными органами, правительствами провинций и частными владельцами.

Материалы и методы исследования

Методы решения ся в использовании дов к исследованию задачи заключают общенаучных подхо выбранного объекта

1,6 0,4

2,0 0,3

Провинции

Территории

Частные лица

Коренные народы

Федеральное правительство

Муниципалитеты

Прочие

Рис. 1. Распределение собственности на леса Канады (2020 г.), % общей площади

системно-структурного, сравнительно-правового, статистического.

Опыт Канады в создании законодательной базы лесного сектора экономики представляет большой интерес, поскольку Канада считается лидером в лесоуправлении, технологическом оснащении процессов лесозаготовки и лесопереработки, а также соблюдении строгих экологических норм.

Лесные законы Канады являются одними из самых жёстких в мире. Они обеспечивают защиту лесов и гарантируют, что устойчивые методы управления лесами соблюдаются на государственных лесных землях всей страны. На частных землях лесохозяйственная деятельность находится под надзором правительства, землевладельца и сообщества, что помогает максимально широко внедрять устойчивое управление лесами. Это обеспечивает уверенность потребителя в том, что древесная продукция, которую они покупают из Канады, была получена юридически законным способом и соответствует системе устойчивого лесопользования [3].

Результаты и обсуждение

Общий обзор форм собственности и владения

Канада – федеративное государство, в состав которого входят 10 провинций, обладающих широкими полномочиями по распоряжению своими природными ресурсами, и 3 территории.

Большая часть лесных угодий Канады (около 94%) находится в государственной собственности, почти все они принадлежат правительствам провинций и территорий, только 4% из них – федеральному правительству [4].

Леса, находящиеся в ведении федерального правительства, расположены в основном в национальных парках, на землях Министерства национальной обороны, на землях, находящихся в резерве или контролируемых коренными народами [4]. В некоторых частях страны в процессе урегулирования земельных претензий всё больше лесов переходит в пользование коренных народов, доля которых составляет 2% [5].

Таким образом, собственниками лесов в Канаде являются федеральное правительство, провинции, территории, частные лица, коренные народы, муниципальные власти и прочие собственники. Их доля собственности в общей площади лесов Канады по данным 2020 г. представлена на рис. 1 [6].

К частной собственности относится только 6% лесных земель Канады [4]. В прошлом частные леса предоставлялись для расселения иммигрантов [7].

Лесное законодательство

Конституцией Канады регулирование лесных отношений отнесено к юрисдикции провинций. Функции федерального Министерства природных ресурсов Канады ограничены проведением технической политики в сфере управления лесным хозяйством, которая направлена на проведение научно-исследовательских изысканий по лесохозяйственной тематике, международного обмена и сотрудничества в области изучения лесов. Федеральное Министерство природных ресурсов Канады также осуществляет консультационную, финансовую и техническую поддержку провинциальных правительств в области управления лесами [7]. Лесные организации провинций и территорий Канады возглавляют директора, в их состав входят исследовательская группа и группа связи и обслуживания.

Каждая провинция или территория имеет свой взгляд на регулирование лесопользования, включая отношения с владельцами лесов и фирмами, осуществляющими заготовку древесины. Поэтому провинции Канады разрабатывают собственные правила и стандарты ведения лесохозяйственной деятельности и принимают соответствующие законы об использовании и управлении лесами. В федеральном регулировании находятся такие вопросы, как торговля и международные связи, защита окружающей среды, правила применения пестицидов, обучение, работа с коренными народами [8].

Во всех провинциях приняты свои законодательные акты по управлению лесным хозяйством. Например, провинция Онтарио использует три основных закона, регулирующих управление, планирование и информационное обеспечение лесного хозяйства [8]:

• 1)    Закон об устойчивости лесов Короны (Crown Forest Sustainability Act, 1994) – аналогичен Лесному кодексу;

• 2)    Руководство по планированию лесного управления (Forest Management Planning, 2017);

• 3)    Руководство по сбору информации для лесного планирования (Forest Information Manual, 2020).

В канадской провинции Саскачеван принят закон «Об управлении лесными ресурсами» (Forest Resources Management Act). В Британской Колумбии, кроме Лесного кодекса (Forest Practices Code, 1995), действуют также 15 законодательно утверждённых нормативных документов, определяющих правила использования лесных ресурсов и выдачи лицензий на заготовку леса, регулирующих лесовосстановительную и заготовительную деятельность, а также транспортировку леса лесопромышленными компаниями [9].

Согласно Лесному кодексу провинции Британская Колумбия, её правительство имеет право ежегодно определять предельные нормы лесозаготовок, а также устанавливать площадь участков для сплошной рубки, регулировать организацию лесовосстановительных работ, подбор семенного материала [9].

Лесные законы, принятые провинциями Канады, направлены на создание информационной, нормативной и методической основы для планирования и осуществления лесохозяйственной деятельности лесопромышленными компаниями. В каждом законе предусмотрено привлечение к решению вопросов, касающихся использования лесов данной провинции, не только правительства провинций, но и местной общественности и общин коренных народов.

Кроме основных законов, существует много подзаконных актов, регулирующих отдельные вопросы лесопользования (выбор способа рубки и маркировки деревьев, метод лесовосстановления, соблюдение естественной динамики лесных пород, минимизация воздействия на лесные экосистемы, сохранение мест обитания редких или ключевых видов животных – отдельное руководство по каждому виду). Применяется также руководство по туризму, в котором установлено, что если территория представляет интерес для туризма, то лесозаготовку следует вести способом, не нарушающим интересы туристов [8].

Законодательные акты провинций и территорий, касающиеся использования лесов, соблюдают предписания федеральных законов и подписанных Канадой международных договорённостей [3].

К федеральным законам относятся: Закон о видах, подверженных риску; Закон о рыболовстве; Закон о Конвенции о перелётных птицах и Закон о защите растений [3].

К международным соглашениям относятся, например, Конвенция о биологическом разнообразии и Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения [3].

Нормативно-правовое управление лесами в других странах

В преобладающем числе стран мира управление лесами, различающимися по форме собственности, происходит независимо друг от друга. Это объясняется необходимостью разделения государственных и хозяйственных функций. В большинстве стран с рыночной экономикой раздельное исполнение государственных и хозяйственных функций в лесном секторе закреплено законодательными нормами. Соответственно, ни в одной из стран с развитой рыночной экономикой не существует единого государственного органа, одновременно управляющего частным лесопромышленным бизнесом и лесами, находящимися в государственной собственности [10].

Например, в США применяется многоуровневая система управления лесами, действующая на основе законодательных актов как на государственном уровне, так и на уровне каждого штата. На федеральном уровне контроль за лесами осуществляют несколько агентств – Служба национальных парков, Минобороны, Лесная служба США [11].

В Финляндии лесами (частными и государственными) управляет Министерство сельского и лесного хозяйства, при этом интересы лесного бизнеса защищает Ассоциация лесной промышленности, не являющаяся государственной структурой. Аналогом этой структуры является Союз лесопромышленников и лесоэкспортеров в России. Ассоциация представляет интересы более 100 финских компаний, составляющих 95% общего количества деревообрабатывающих предприятий Финляндии. Точно так же происходит разделение обязанностей в области управления лесами и лесным бизнесом в Швеции, Норвегии и во всех европейских странах, включая и страны Балтии [11].

Нормативно-правовое управление лесами в Канаде

В Канаде в состав правительств провинций входят органы управления лесами. Взаимодействие государственных органов и представителей частного лесного бизнеса регулируется правилами национальной лесной политики Канады. При этом государство обязано управлять частным лесным сектором экономики исключительно индикативными методами, носящими рекомендательный характер, через соответствующие министерства [10].

На федеральных лесных землях за регулирование и управление лесохозяйственной деятельностью отвечают следующие органы федерального правительства [4]:

• 1)    Министерство по делам аборигенов и развитию северных территорий Канады;

• 2)    Министерство национальной обороны;

• 3)    Министерство природных ресурсов Канады;

• 4)    Агентство «Парки Канады».

Все перечисленные органы власти – провинций, территорий и федеральные – обладают юрисдикцией разрабатывать и обеспечивать соблюдение законов и постановлений, необходимых для выполнения обязательств Канады по устойчивому лесопользованию по всей стране [4]. Леса, не относящиеся к охраняемым территориям, находятся исключительно под защитой законов провинций, территорий и федеральных законов. В Канаде охраняемыми являются 55 наземных и морских территорий: национальные парки, заповедники перелётных птиц, национальные заповедники дикой природы и зоны охраны морской среды.

Органы управления провинций занимаются решением текущих вопросов в государственных лесах. Ввиду того, что преобладающее количество лесных участков Канады юридически оформлено как собственность провинций, политика властей провинций по отношению к лесу имеет большое значение. В каждой канадской провинции действует своя система управления с учётом местных особенностей. При этом правительства провинций отвечают за исполнение принятых решений и контролируют их осуществление [7].

Организация использования лесов и соблюдение лесного законодательства в Канаде

Лесное законодательство в Канаде наиболее развито в Британской Колумбии в силу того, что на её долю приходится около 50% объёмов заготовки древесины. В этой провинции управление лесами осуществляет Министерство лесного хозяйства Британской Колумбии. Во всех провинциях, за исключением Британской Колумбии, управление лесами объединено с управлением другими природными ресурсами в одном государственном органе – министерстве природных ресурсов конкретной провинции [12].

В табл. 1 представлено распределение лесов по формам собственности в провинциях Канады [13].

Законы провинций и территорий Канады обычно распространяются и на древесину, заготовленную на землях федерального

Таблица 1. Собственность на леса Канады по провинциям и территориям в 2010 г.

Провинция/Территория	Леса и другие лесистые земли, тыс. га	Распределение по формам собственности, %
		провинций/ территорий	федеральная	частная
Ньюфаундленд и Лабрадор	20 070	99	-	1
Новая Шотландия	4 350	29	3	68
Остров Принца Эдуарда	270	8	1	91
Нью-Брансуик	6 210	48	2	50
Квебек	84 580	89		11
Онтарио	68 290	91	1	8
Манитоба	36 350	95	2	3
Саскачеван	24 260	90	4	6
Альберта	36 390	89	8	3
Британская Колумбия	64 250	96	1	3
Юкон	22 790	-	100	-
Северо-Западные территории	33 350	-	100	-
Нунавут	940	-	100	-

правительства. Для осуществления лесохозяйственной деятельности разрабатывается план управления лесами, который должен включать инвентаризацию, лесозаготовку, лесовосстановление и другие мероприятия. Перед началом лесохозяйственных работ должны быть заключены контракты или получены разрешения, в которых указаны площади рубки, характеристика (вид, породный состав и т. п.) древесины и куда будут поступать доходы [3].

Провинции Онтарио и Квебек являются образцом ведения интенсивного экологически ориентированного лесного хозяйства в бореальной зоне и могут быть примером в управлении лесами.

Например, в государственных лесах Онтарио используются следующие типы разрешений на лесопользование:

• 1 ) лицензии на лесные ресурсы (Forest Resource Licence – FRL).

Срок действия такой лицензии – менее 5 лет. Держатель лицензии FRL несёт ответственность лишь за лесозаготовки и строительство дорог, но в соглашение могут быть включены обязанности по лесовосстановлению и уходу за лесом;

• 2 ) лицензия на устойчивое лесопользование (Sustainable Forest Licence – SFL).

Срок действия данной лицензии – 20 лет, при этом каждые 5 лет проводится внешний аудит. Эта лицензия может быть продлена ещё на 5 лет («вечная лицензия») и налагает на лицензиата обязательство по планированию, восстановлению лесов и уходу;

• 3 ) обязательство по поставке леса (Wood Supply Commitments).

Соглашение обязывает держателя лицензии SFL сдавать согласованный объём древесины государству. Государство при этом предоставляет определённый объём древесины предприятию, имеющему лицензию на обработку. Все предприятия, использующие более 1 000 м3 леса в год, обязаны иметь лицензию на обработку лесных ресурсов [13].

Провинции и территории в отношении своих лесов имеют множество обязанностей и полномочий, в том числе они обязаны:

• /    разрабатывать и обеспечивать соблюдение лесного законодательства;

• ^    заключить лицензию или договор на поставку древесины с лесными компаниями, которые плнируют заготавливать древесину в государственных лесах;

• ^    указать обязанности лесных компаний, которым предоставлен доступ к государственным лесам;

• ^    контролировать деятельность этих лесных компаний, чтобы обеспечить соблюдение законов, договоров аренды и планов управления лесами;

• ^    управлять охраняемыми территориями (парки, заповедники и др.), находящимися в их ведении;

• ^    собирать с лесных компаний текущие платежи в виде роялти, выплачиваемые регулярно с определённой периодичностью за древесину, заготовленную в государственных лесах [4].

Платежи в виде роялти могут быть установлены как периодическое вознаграждение за использование природных ресурсов или других видов собственности в виде процента от выручки аналогично выплатам за интеллектуальную собственность.

Провинции и территории контролируют лесные компании, работающие в государственных лесах. Например, правительственные учреждения, ответственные за мониторинг и правоприменение, используют следующие меры контроля:

• ^    требуют предоставления официальных отчётов об операциях от всех лесных компаний;

• ^    проводят аудиты с целью обеспечения гарантий, что компании соблюдают законы и правила;

• ^    проводят более подробные расследования, если есть доказательства того, что нарушения произошли;

• ^    выдают предупреждения при незначительных отступлениях от установленных правил или выписывают штрафы за нарушения лесного законодательства;

• /    преследуют наиболее серьёзные нарушения через судебную систему.

Если деятельность лесной компании не соответствует утвержденным планам управления лесами или условиям полученного разрешения на заготовку леса, то она может столкнуться с любым из нескольких видов санкций (штрафы, приостановление прав заготовки древесины, конфискация древесины) или даже лишением свободы предпринимателей, нарушающих условия договора или закона [3].

На приведенной ниже карте (рис. 2) показаны типы лесовладений на лесных территориях Канады с разбивкой по юрисдикции [7].

Земли поселений принадлежат властям коренных народов, метисов или инуитов и управляются ими. Инуиты являются представителями коренного народа северной Канады и некоторых

Земли договоров / поселений

Запретные территории

Индейские заповедники

Охраняемые территории

Федеральные резервные леса

Нелесная земля

Частные леса

Зоны краткосрочного владения

Прочие лесные земли

Зоны долгосрочного владения

Рис. 2. Типы лесовладений на лесных территориях Канады с разбивкой по юрисдикции

частей Гренландии и Аляски, которые относятся к одной из трёх ветвей эскимосско-алеутской языковой семьи [7].

Индейские заповедники – это земли Короны, которые были «выделены Ее Величеством для использования и выгод конкретной группы населения» в соответствии с Индейским законом [7].

Федеральные резервные леса включают военные базы и полигоны, а также другие земли, принадлежащие федеральному правительству. Лесное хозяйство редко является основной целью управления на этих землях [7].

Благодаря расположению и управлению частные леса, как правило, имеют более высокую экономическую ценность, они более доступны, более продуктивны и предоставляют больше экологических товаров и услуг [14]. Лесные земли Канады, находящиеся в частной собственности, используются для различных целей, в том числе для заготовки деловой древесины [7]. Несмотря на небольшую площадь частных лесов (25 млн га) по сравнению с общей площадью канадских лесов (367 млн га [15]), они вносят значительный вклад в развитие деревообрабатывающей промышленности Канады. На частных лесных землях заготавливается 20% древесины, обрабатываемой на предприятиях лесопромышленного комплекса Канады [14]. Остальная часть древесного сырья для коммерческой переработки поступает из государственных лесов. Предприятия лесоперерабатывающей промышленности Канады используют в качестве сырья древесину, практически полностью заготавливаемую в лесах своей страны.

Самые крупные массивы частных лесов принадлежат лесным компаниям из провинций Нью-Брансуик, Новая Шотландия, Онтарио, Квебек и Британская Колумбия [4]. Размер крупных частных лесных участков составляет в среднем 10 тыс. га и более [14].

На долю небольших семейных лесов и лесных участков со средним размером 40 га приходится 76% частных лесных земель, или 19 млн га. Небольшие частные лесные участки принадлежат примерно 450 000 индивидуальных владельцев, которыми являются сельские жители, фермеры, муниципалитеты и общины коренных народов. Расположение этих лесов соответствует схеме строительства железных дорог и сельскохозяйственных поселений [14].

Прочие лесные земли (см. рис. 2) – это участки, не подпадающие ни под одну из других категорий. В этих лесах возможно использование лесных ресурсов для местных целей и чаще возникает необходимость тушения лесных пожаров [7].

Запретные территории используются для различных специальных целей – от сохранения дикой природы до добычи полезных ископаемых [7].

Охраняемые территории выполняют функции по поддержке природного и культурного наследия и сохранению биоразнообразия. Здесь могут проводиться лесохозяйственные мероприятия, такие как контролируемое выжигание [7].

Зоны краткосрочного владения – это районы, в которых предоставляются условия владения на основе объёма или площади сроком менее пяти лет или разрешения на рубку. Зоны долгосрочного владения – это районы, в которых действуют договорённости о владении недвижимостью на основе объёма или площади сроком более пяти лет. Зоны краткосрочного и долгосрочного владения используются в основном для коммерческих лесозаготовок [7].

Разбивка лесовладений по типам применяется правительствами провинций Канады для распределения прав на заготовку древесины и обязанностей по управлению лесами на государственных лесных землях. В Канаде 90% лесов расположены на государственных землях провинций или территорий, на них приходится 80% коммерческой заготовки древесины. Одни механизмы владения разрешают рубку установленного объёма древесины, а другие – использование лесных ресурсов только в определённых целях. Поэтому права владения могут совпадать или применяться только к конкретным видам использования лесных участков в пределах обозначенной территории [7].

Большинство провинций Канады не регулируют правила ведения лесного хозяйства в частных лесах, только некоторые провинции осуществляют контроль в этой сфере. Правительства провинций помогают собственникам частных лесов бороться с пожарами. Кроме того, со стороны руководства провинций может оказываться помощь в борьбе с насекомыми-вредителями и болезнями леса для предотвращения ущерба качеству выращиваемой древесины, могут вводиться ограничения на выпас скота и рекомендуется не допускать превышения объёма рубок над общим приростом древостоя [7].

Лесные законы, устанавливающие стандарты ведения лесного хозяйства на частных землях, введены в некоторых провинциях. В большинстве случаев лесное хозяйство на частных землях регулируется муниципальными постановлениями и поддерживается директивами провинций или добровольными программами, применимыми к частным землям [3].

Землевладельцы и местные сообщества, как правило, внимательно относятся к мониторингу частных лесов, поскольку эти леса являются важным источником дохода, занятости, возможностей для отдыха и экологических выгод (биоразнообразие, защита водосборов) [3].

Правительства провинций обязаны советоваться с коренными народами в тех случаях, когда затрагиваются конституционные права последних [6].

Выводы

Россия и Канада лидируют среди других стран мира по многим лесным показателям: площади лесов, запасам древесины. Похожие условия ведения лесного хозяйства в этих странах возникли из-за схожих параметров территории, природно-климатических, географических характеристик и преобладания государственной формы собственности на леса.

Однако Россия имеет более низкие по сравнению с Канадой показатели эффективности использования лесных ресурсов, в том числе выхода деловой древесины, объёмов глубокой переработки древесины и преобладание экспорта необработанного круглого леса над высокотехнологичными видами продукции из древесины.

Несмотря на то что в России нет частной собственности на леса, необходимо учитывать опыт Канады по передаче государством региональным правительствам части своих функций по управлению и хозяйственному использованию лесов для эффективного использования лесных ресурсов, превышающих канадские по площади и объёму.

В Канаде существует разделение функций регулирования лесных отношений между федеральным министерством и министерствами провинций. Государственные департаменты, ответственные за регулирование и управление лесохозяйственной деятельностью, занимаются вопросами научных исследований, международной торговли, защиты окружающей среды, учёта интересов коренных народов при использовании лесов, разработки правил применения пестицидов. Законодательство провинций Канады регулирует отношения собственников лесных участков с лесозаготовительными компаниями и вырабатывает свои законы, правила и стандарты лесопользования. При этом в законах провинций соблюдаются требования федеральных законов и международных соглашений.

Из-за наличия разных форм собственности на леса в Канаде существует разделение государственных и хозяйственных функций между государственными органами и организациями частного лесного бизнеса. Национальная лесная политика устанавливает правила их взаимодействия. При этом государство управляет частным лесным сектором экономики исключительно стимулирующими методами через установление рекомендательных целей и задач, определяющих направление развития отрасли.

Леса, находящиеся в ведении федерального правительства, расположены в основном в национальных парках, на лесных участках Министерства национальной обороны, на резервных землях или землях, контролируемых коренными народами. На все государственные леса распространяются меры по устойчивому управлению лесами и строгие экологические нормы. Частные леса имеют более высокую экономическую ценность и используются для различных целей, в том числе для заготовки деловой древесины. Государственные органы управления лесами помогают внедрять методы устойчивого управления на частных землях.

Поскольку Канада считается одним из мировых лидеров в лесоуправлении, её опыт в создании законодательной базы лесного сектора экономики представляет большой интерес для всех лесных держав.