Анализ параметрических изменений в пенсионной системе России

Накопительное пенсионное страхование (обязательное и добровольное) является, как известно, не самым главным элементом пенсионной системы, поэтому определение вектора его дальнейшего развития требует рассмотрения и оценки нововведений в подсистемах базовой и страховой частей трудовой пенсии, которые основываются на распределительных принципах.

Так, устойчивая тенденция старения населения страны привела в 2000 году численность наемных работников и получателей трудовых пенсий к соотношению 1:1,7, а к 2030 г. это соотношение, по прогнозам, сравняется. Субсидиарная ответственность федерального бюджета по обязательствам Пенсионного фонда России уже сейчас вынуждает государство постоянно увеличивать прямые бюджетные трансферты для поддержания сбалансированности бюджета ПФР, сокращая расходы по другим позициям. В долгосрочном периоде при неизменности базовых параметров пенсионной системы доля средств федерального бюджета в расходах на распределительную часть к 2020 г. составит 66%, после 2040 г. – около 80%, что органично приведет к исчезновению страховой пенсионной системы и фактически реанимирует социалистическую модель государственного пенсионного обеспечения [3].

В то же время принимаемые правительством меры по корректировке дефицита обязательств-поступлений носили за прошедшие годы пенсионной реформы бессистемный характер и не приводили к ожидаемым результатам. Например, поспешное и малообоснованное снижение размера ЕСН значительно уменьшило доходную часть бюджета ПФР, но не увеличило налоговых поступлений и не вывело зарплату «из тени». В сложившейся ситуации, возможно, с целью сбалансировать бюджет ПФР, государство лишило права на накопительную часть трудовой пенсии наиболее заинтересованный в ней контингент застрахованных лиц.

Такие резкие параметрические изменения на начальном этапе пенсионной реформы свидетельствуют об отсутствии концепции действий и системных просчетах разработчиков этих изменений. Этот вывод подтверждается и неоправданно длительным затягиванием принятия законов о профессиональном пенсионном страховании для льготных категорий трудящихся, фактическим отсутствием охвата пенсионным страхованием занятых в сельском хозяйстве и на предприятиях малого и среднего бизнеса и другими изъянами поспешно принятой пенсионной модели, построенной преимущественно на уравнительно-распределительных принципах.

В итоге прошедших семи лет пенсионной реформы повышение размера пенсий продолжает оставаться наиболее острой проблемой. Минимальная величина международного стандарта коэффициента замещения определена в размере 40% от заработной платы, однако пенсии россиян составляют менее четверти размера средней заработной платы, которая в несколько раз меньше средней заработной платы в европейских странах.

Чтобы сгладить назревающий пенсионный кризис, правительство принимает все возможные административные меры по «расшивке узких мест», давно существовавших в законодательстве, изысканию возможности повышения пенсий для работающих и неработающих пенсионеров, военных и госслужащих. Так, прошел первое чтение в Государственной Думе РФ закон об автоматическом перерасчете пенсий с 1 июля 2009 г. с учетом поступивших страховых взносов. Теперь не нужно будет каждый год писать заявление о перерасчете и стоять в очереди, чтобы его подать. Военные и госслужащие, вышедшие на государственную пенсию и продолжающие работать, наконец-то получили право (июль 2008 г.) на получение страховой части трудовой пенсии из расчета страховых взносов в ПФР, которые уплачивались с 1 января 2002 г., но не влияли на размер получаемых ими пенсий.

Помимо регулярных индексаций базовой и страховой частей трудовых пенсий, осенью 2008 года был принят ряд дополнительных мер, направленных на повышение размера пенсий в средне- и долгосрочном периоде. В начале октября 2008 г. на заседании правительства были озвучены планы значительного увеличения трудовых пенсий в 2009-2010 гг. В составе Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г. правительство представило для обсуждения детальную программу увеличения размера пенсий, прежде всего, для граждан пенсионного и предпенсионного возраста.

Так, крупные и значимые изменения по увеличению размера пенсий предстоят для граждан, отработавших по 40 лет и больше. Их пенсии будут проиндексированы на 10 процентов с 1 января 2010 г. и, кроме того, за каждый год стажа, заработанного до 1991 г., будет добавляться по одному проценту дополнительной индивидуальной индексации. Таким образом, доходы пенсионеров старшей возрастной группы значительно возрастут (максимально до 1,5 раз). С 2015 г. планируется ежегодно на 6 процентов увеличивать размер пенсий лицам, выработавшим стаж 30 лет, что предположительно можно считать компенсацией будущего роста инфляции.

В целях реализации предлагаемых новаций был определен единственно возможный в современных условиях финансовый источник – повышение пенсий за счет увеличения налоговой нагрузки на бизнес, а именно: повышение ЕСН с 26 до 34 процентов, преобразуемого с 1 января 2010 года (дата перенесена на 01 января 2011 г.) в страховые платежи в три фонда: пенсионный, социального и медицинского страхования (26; 2,9; 5,1 процентов соответственно).

Обязательные страховые платежи в Пенсионный фонд России составят 26 процентов ФОТ и будут взиматься до размера годовой зарплаты одного работника, равной 415 тысячам рублей. Превышение зарплаты над этим уровнем страховыми взносами не облагается. Данное ограничение вводится вместо действующей регрессивной шкалы ЕСН.

Таким образом, происходит возврат к системе страховых взносов, действовавшей до введения ЕСН, который очень быстро был понижен на 10 процентов, что привело к образованию «незаживающей раны» в бюджете ПФР, а к 2050 г. обеспечило бы превращение пенсионного страхования в госбюджетную систему. Возврат к прежним масштабам налоговой нагрузки явился ожидаемым и необходимым для значительного повышения пенсий нынешним пенсионерам. Речь идет об увеличении номинального размера пенсии в два раза, но в реальном исчислении пенсия увеличится существенно меньше, что неизбежно приведет к постановке вопроса об увеличении ее реального содержания, т.е. сохранения покупательной способности.

Вместе с тем, введение ограничения на социальные платежи (34% с заработной платы до 415 тыс. руб.) фактически определяет максимальный размер пенсии в обязательном пенсионном страховании. Следовательно, с одной стороны, обеспечивается возврат к страховым принципам формирования пенсии, с другой – ограничение верхнего предела пенсии вводит критерий уравнительности для значительной части работающего населения. Столь явные противоречия, возникающие при определении верхнего предела пенсии, несомненно, вызовут оживленные дискуссии среди специалистов наряду с опасением, что в подобных финансовых условиях достижение к 2020 году 40-процентного коэффициента замещения вряд ли возможно.

Программа государственного софинансирования добровольных пенсионных накоплений также не сможет помочь в решении этой проблемы. С 1 октября 2008 года вступил в силу Федеральный закон от 30 апреля 2008 г. № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений», согласно которому все граждане получили возможность добровольно из своего заработка или других доходов вносить дополнительные взносы в Пенсионный фонд России на накопительную часть трудовой пенсии. В этом случае государство обязалось добавлять к этим взносам из бюджета равную сумму средств, но не более 12 тысяч рублей в год. Для работников, достигших пенсионного возраста, но отложивших оформление пенсии и продолжающих трудиться, бюджетная добавка к пенсии установлена в четыре раза выше, но не более 48 тысяч рублей в год. Перечисление взносов в соответствии с законом началось с 1 января 2009 г.

Работодатели также одновременно с государством на паритетных началах могут участвовать в софинансировании будущих пенсий своих работников. Юридические лица при этом получат некоторые налоговые льготы.

Большинство населения, однако, с недоверием отнеслось к новой правительственной инициативе. По результатам обследования, проведенного ВЦИОМ, лишь 5% от числа опрошенных «безусловно, будут» участвовать в дополнительном софинансиро-вании пенсий, ответ «скорее буду» дали 18% респондентов. В то же время 51% опрошенных не собирается участвовать в предлагаемом мероприятии ( «скорее не буду» -29%, «безусловно, не буду» - 22%), остальные 26% опрошенных затруднились ответить [2].

По разным оценкам специалистов, в перспективе до 2020 г. число участников со-финансирования пенсионных накоплений составит от 5 до 20 процентов занятых в экономике, то есть круг участников данного мероприятия не затронет большую часть населения, и к этому есть серьезные основания.

Так, если дополнительные взносы работника составят не менее 12 тысяч рублей в год, за 10 лет «софинансирования» можно получить от государства 120 тысяч рублей. В этом случае на лицевом счете гражданина накопится 240 тысяч рублей. При ожидаемом периоде выплаты пенсии, равном 228 месяцам, ежемесячная прибавка к будущей пенсии составит немногим более 1000 руб. в сегодняшних ценах. Однако инфляция значительно уменьшит ее покупательную способность, если добровольными взносами работников будет по-прежнему распоряжаться государственная управляющая компания.

Очевидно, что предложенные государством возможности не смогут решить основной проблемы пенсионной реформы – обеспечение приемлемого размера пенсий через дополнительные добровольные взносы граждан даже на паритетных началах с государством. Вероятно, по этой причине закон предусматривает также возможность участия в программе софинансирования работодателей, что могло бы оказаться чрезвычайно привлекательным и стать некоторой альтернативой корпоративным пенсионным системам, получившим широкое распространение и сформировавшим, по сути дела, современную накопительную пенсионную систему России.

На первый взгляд, это так и есть, тем более что взносы работодателя в размере 12 000 руб. в год освобождаются от налогообложения. Однако этот аргумент оказывается не самым важным. Гораздо серьезнее для работодателя потери, которые он понесет, включившись в финансирование этой программы.

Во-первых, накопительная часть взносов работодателя уйдет со временем в резервный фонд ПФР, так как пенсия рассчитывается исходя из срока дожития пенсионера, равного 19 годам, но далеко не все смогут его полностью использовать. Большая часть работников успеет оформить трудовую пенсию, потеряв тем самым право на ее наследование.

Во-вторых, работодатель лишается возможности использовать в своих интересах огромный инвестиционный ресурс, который сам же и формирует.

В-третьих, работодатель, включаясь в систему добровольного пенсионного страхования (ДПС), оказывается абсолютно бесправным, теряет функцию управления и персоналом, и финансовыми потоками, и самим НПФ (если он еще и учредитель, а не только вкладчик).

Перечисленные недостатки участия работодателя в системе добровольного пенсионного страхования полностью отсутствуют в корпоративных пенсионных системах:

• работодатель действует в условиях оформленных гражданско-правовых отношений с НПФ (т.е. по договору) в отличие от участия в ДПС;

• работодатель пенсионными взносами распоряжается в соответствии с условиями коллективного договора, которые могут быть весьма гибкими и разнообразными;

• участник пенсионной программы работодателя имеет возможность распоряжаться размером и сроком выплаты своей пенсии, а также передавать по наследству неиспользованный остаток пенсионных средств;

работодателю всегда интереснее и выгоднее работать с рыночными структурами (эффективнее, быстрее, понятнее, а главное, с максимальным учетом интересов работодателя и работника), тем более что НПФ выплачивает не только пожизненные пенсии, но и срочные.

Следовательно, участие работодателей в системе ДПС противоречит их базовым интересам, которые и вызвали к жизни существование корпоративных пенсионных систем. Вместе с тем, сохранится актуальность участия в ДПС для некоторой части работников. Даже если их число составит 10 процентов от числа занятых, предоставленная государством возможность увеличения размера пенсий будет иметь большое значение. Но прежде, чем реализовывать предоставленные возможности, государству, в лице Пенсионного фонда России, предстоит продолжить проработку закона о софи-нансировании технологически. Так, в экспериментальном порядке была предпринята попытка 1 октября 2008 года, в указанный в законе срок подачи заявлений, подать эти заявления 10 (десятью) застрахованными лицами в 5 (пяти) отделениях ПФР и прояснить порядка десяти вопросов, ответы на которые необходимы для понимания своих прав и процедуры взаимодействия с ПФР. Оказалось, что к столь «бесцеремонной» попытке реализации гражданами законных прав работники отделений ПФР не готовы. Конечно, со временем существующие вопросы будут сняты, а технологические проблемы урегулированы. Тем не менее, результат проведенного эксперимента достаточно красноречив.

Со временем причины малой заинтересованности населения в ДПС будут становится все более очевидными и вызовут дискуссию о необходимости увеличения размера софинансирования государством пенсий по крайней мере до 50 000 руб. в год. Это будет вызвано объективными причинами, связанными со значительным увеличением в ближайшем будущем заработной платы работников и размера их пенсий.

Однако наиболее существенным вопросом пенсионного содержания Концепции социально-экономического развития России до 2020 г., являются пропорции распределения страхового тарифа между различными частями трудовой пенсии (базовой, страховой и накопительной).

Сохранятся ли существующие сегодня части трудовой пенсии или число их сократится? Например, будут ли объединены базовая и страховая части пенсии, какая часть страхового пенсионного взноса будет предусмотрена на их финансирование, а какая будет формировать накопительную часть трудовой пенсии? Как будут обеспечиваться гарантии сохранности и прироста пенсионных накоплений? Ответы на подобного рода вопросы станут основными характеристиками модернизации существующей пенсионной системы и определят весьма существенные изменения в пенсионном законодательстве.

Особенно актуален вопрос, насколько увеличится финансирование накопительной части трудовой пенсии. Большинство специалистов считают необходимым ее укрепление, так как в условиях демографического кризиса в максимально возможной степени необходим переход к страховым принципам формирования обязательного пенсионного страхования, которые в полной мере могут быть реализованы только в накопительной части трудовой пенсии. Следовательно, возникает острая необходимость законодательного оформления накопительных трудовых пенсий как самостоятельного вида обязательного пенсионного страхования.

Именно с этой целью в дополнение к существующему законодательству, рассматривающему формирование на распределительных принципах базовой и страховой (условно-накопительной) частей трудовой пенсии, предложен для обсуждения проект законодательства, посвященного модернизации страховой накопительной системы, который включает пять законопроектов прямого действия: «О накопительном пенсионном страховании», «О накопительных пенсионных фондах», «О добровольном накопительном пенсионном страховании», «О трудовом накопительном пенсионном страховании», «О профессиональном и территориальном накопительном пенсионном страховании» [1].

В этих предложениях отразились новые подходы к формированию накопительной пенсионной системы России, которые появились в последние годы у специалистов по пенсионному делу. Кроме предложений по перестройке системы обязательного пенсионного страхования и уточнения функций НПФ, осуществляющих в соответствии с представленными проектами законов все виды накопительного пенсионного страхования, законопроекты предлагают и существенное уточнение положений о добровольном пенсионном страховании с фиксацией важных для участников процедурных вопросов. Разработанная система законопроектов в случае ее принятия позволит закрыть большое количество пробелов в нормативных актах о добровольном и обязательном накопительном пенсионном страховании, скопившихся за пятнадцать лет деятельности НПФ

***

• 1.    Накопительное пенсионное страхование. Проект законодательства / Под общ. ред. А.А. Берга. – М.: Информ-Экон, 2005.

• 2.    Российская газета, 23 апреля 2008 г. С.3

• 3.    Соловьев А.. Прогнозирование модели обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости ПФР. – // Пенсионные фонды и инвестиции, – № 5 (29) – 2006. С.51.