Анализ практик местного самоуправления в рамках современной региональной политики

Реферат. Введение: городская политика — принципиальный аспект современного политического процесса и анализа механизмов реализации властных интересов как региональных властей в отношении городов, так и администраций последних в решении проблем обустройства их территорий. В повестке преобразования местного самоуправления остро стоит вопрос о сбалансированном реформировании его системы. Анализ практик, связанных с выбором и внедрением ее новой модели, признаваемой местным сообществом, является актуальной научной задачей в рамках региональной политики.

Материалы и методы: материалом послужили современные исследования в области политологии и социологии, открытые факты и новые тенденции в рефлексии изучения проблем местного самоуправления. В работе использовались «общелогические» (анализ, синтез, индукция, дедукция), общенаучные (системный, социологический, деятельностный) методы познания, а также методы эмпирических (наблюдение, опрос, экспертное мнение) и конкретных (case-study) исследований.

Результаты исследования: получены результаты, отражающие авторский взгляд на основные проблемы, связанные с кризисными явлениями в местном самоуправлении, его взаимоотношениями с государственными органами региона и жителями, намечены пути разрешения выявленных проблем. Определены принципы, на которых строится взаимодействие властей города и социума, предпосылки и практические шаги, соотнесенные с потребностями развития.

Обсуждение и заключения: изучение электорального процесса и конкретных практик внедрения модели «сити-менеджер» в контексте реализации проектов развития города демонстрирует приверженность локальных сообществ широкой коалиции роста для решения этих задач, в то время как ориентация политико-административных элит и финансовых кругов бизнеса на частные (корпоративные) интересы подрывает потенциал роста и придает конфликту интересов деструктивный характер. Анализ практик местного самоуправления показывает, что городская политика в отношении локальных социумов является инструментом реализации жизненно важных интересов населения. При дееспособном руководстве она способствует смягчению диспропорций в социальном и экономическом развитии городов, ориентирует граждан на потребности их обустройства.

Введение. Городская политика — принципиальный аспект современного политического процесса и анализа механизмов реализации властных интересов региональных властей в отношении городов и администраций последних в решении проблем обустройства их территорий. Находясь на пересечении глобальных и национальных тенденций, городской политический режим выступает ныне и как социокультурная общность, и как совокупность властных, политико-управленческих структур, акторов, а также как часть конституци- онио-демократического режима, чья уязвимость без конъюнктуры борьбы за выборы первых лиц городов укоренена в цивилизационной, идеологической и институциональной истории России, в культурной и политико-экономической программе современности1. Это проявляется в виде проблем коалиций роста, определяемого стратегией развития и практиками взаимодействия власти, бизнеса, гражданского общества. На заседании Совета безопасности Российской Федерации 22 сентября 2016 г. сразу за избранием депутатов Государственной Думы седьмого созыва, а в ряде регионов и депутатов областных законодательных собраний, местного самоуправления Президент России В. В. Путин отметил, что «одним из ключевых вопросов государственного управления является вопрос региональной политики»: «эта политика должна быть более эффективной и совершенной», на данный момент «процесс формирования эффективного местного самоуправления пока нельзя назвать завершенным»2. Таким образом, в повестке преобразований стоит вопрос о сбалансированном реформировании системы местного самоуправления. Анализ практик, связанных с выбором и внедрением ее новой модели, признаваемой местным сообществом, является актуальной научной задачей в рамках современной региональной политики.

Обзор литературы. Городская политика — важный аспект анализа политического процесса и механизмов реализации властных интересов в классических работах зарубежных ученых-политологов XX в. Д. Логана и X. Молоча [1], К. Стоуна [2] и др. В отечественной науке она считается сферой региональных политических изысканий, где современный анализ исходит из сопряженности пространственных и политических категорий (В. Г. Ледяев³, А. В. Дахин [3],

А. В. Дука4, А. Е. Чирикова [4] и др.). После осуществления политико-административных реформ по «вертикализации» власти тенденция диверсификации применительно к городам нашла выражение во внимании к акторам их политики, к тем ценностям и «правилам игры», которыми они руководствуются в условиях трансформации моделей городского политико-экономического управления5. В центре, но под углом зрения регионов оказались группы интересов участников управления территорий [5—6], выявление механизмов их взаимоотношений6, влияющих на «борьбу за идентичность»7.

Исследования, проведенные А. Е. Чириковой, В. Г. Ле-дяевым, О. М. Ледяевой в 2011—2014 гг., в ходе которых рассмотрены разные конфигурации власти в городах России, имеющих сити-менеджеров, показали, что в одних доминировали сити-менеджеры, в других — главы городов. На основании этого ученые сделали вывод, что неформальные практики часто оказываются более значимыми и эффективными. Они в большей степени определяют характер взаимодействия между ключевыми акторами локальной политики, чем нормативные ресурсы. На вопрос «Кто наиболее влиятелен?» ответить, по их мнению, можно не только на основе анализа институциональных прав и полномочий, но и с учетом совокупности всех ресурсов этих глав, обусловливающих их место и роль в системе муниципальной власти [7].

В числе ключевых моделей, строящихся на приоритетных для сегодняшнего дня программных методах, те, что связаны с понятием «роста», его институционально-технологическим и коммуникационным обеспечением. Коалиция роста как разновидность городского режима возникает тогда, когда власть определяет в качестве стратегии развития нацеленность на рост (в противовес сохранению статус-кво), а экономические интересы бизнес-групп соответствуют потребностям экономики города и интересам широких слоев населения [8].

Материалы и методы. Принятие Федерального закона «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3⁸ ряд ученых воспринял как пролог к реформированию местного самоуправления на современном этапе. Заседание Совета безопасности Российской Федерации 22 сентября 2016 г. и последующие выступления главы государства это подтвердили. Поиск эффективных механизмов снятия противоречий между тенденциями политического позиционирования местного самоуправления и целями развития многосоставного, но единого государства в рамках региональной политики как несущей получил законодательную поддержку.

Информационной базой анализа политического процесса на уровне города и практик местного самоуправления, связанных с уходом от прямых всеобщих выборов руководителей муниципальных образований к их избранию из состава депутатского корпуса, от модели «сильный мэр» к модели «сити-менеджер» стали материалы социологических исследований независимого информационно-аналитического агентства «Клуб “Экология общественного сознания”», Института социологии РАН, Нижегородского центра социально-экономической экспертизы, экспертной группы «Региональная экспертная стратегия» и др. Материалом также послужили современные исследования в области политологии и социологии, факты и тенденции в рефлексии изучения проблем местного самоуправления.

Использовались «общелогические» (анализ, синтез, индукция, дедукция), общенаучные (системный, социологический, деятельностный) методы познания, а также методы эмпирических (наблюдение, опрос, экспертное мнение) и конкретных (case-study) исследований.

Результаты исследования. На законодательном уровне в свете указанных документов и комментариев муниципалитетам предоставлено право самостоятельно определять модель местного самоуправления с учетом локальных особенностей. Однако на практике как-то ушла в тень специфика самого социума (электората) как источника комбинаций традиционных и новых факторов разных сфер развития. В 90-е гг. XX в., в период становления российского местного самоуправления, получила распространение модель «сильный мэр», созвучная массовым настроениям, когда глава местного образования избирался на прямых выборах и являлся главой администрации, а представительный орган избирал своего председателя из числа депутатов. В настоящее время преобладающей стала модель «сити-менеджер». В этом случае глава муниципального образования избирается не всенародно, а представительным органом, становясь затем его председателем, а глава администрации назначается депутатами по конкурсу на контрактной основе. Это лишь декларирует участие общества в поиске адекватных управленческих решений и технологий.

Сегодняшний вектор государственной политики направлен на укрепление позиций сити-менеджера, рассматриваемого в качестве ставленника высшего должностного лица региона. Подтверждением усиления роли региональной власти и позиций губернатора на местном уровне стали изменения, внесенные в деятельность конкурсной комиссии по выдвижению кандидатуры на должность сити-менеджера. Если раньше соотношение между представительным органом муниципального образования и региональной властью составляло 70 % к 30 %, то теперь оно стало поровну, а важная роль отводится губернатору. Так, в состав конкурсной комиссии Нижнего Новгорода в 2015 г. вошли 5 депутатов городской думы и 5 назначенных губернатором представителей.

В развитии института сити-менеджера федеральная власть «видит» укрепление «вертикали власти», именно сити-менеджеры должны достроить ее нижние этажи, а потому стать наиболее влиятельными фигурами городской политики. Региональная власть рассчитывала, что именно сити-менеджеры станут проводниками ее политики на муниципальном уровне. Однако (это подтверждают события середины 2014 г. — начала 2015 г. в Нижнем Новгороде)

усиление влияния региональной власти в местном самоуправлении может привести и к ослаблению ее позиций и в обществе, и в структуре публичной власти. Это вызывает опасения, связанные не только с процессом дальнейшего развития местного самоуправления, но и с его нормальным функционированием в настоящее время.

Следовательно, в оценке модели «сити-менеджер» принципиально важно хотя бы наметить ответы на проблемы, волнующие общество, на основе их анализа выработать конкретные рекомендации для оптимизации связей местного самоуправления с главой региона и для эффективности мероприятий реформирования. Показательно, что в ходе конкурса на должность главы администрации того же Нижнего Новгорода в 2015 г. был отмечен высокий уровень активности кандидатов — 28 чел. Процедура конкурса и назначения главы администрации города носила сравнительно открытый характер: информирование граждан об условиях и порядке проведения конкурса осуществлялось путем своевременного размещения в средствах массой информации и на сайте городской думы требуемых материалов.

Модель «сити-менеджер» предполагает высокий уровень профессионализма управляющего-хозяйственника на базе разграничения полномочий: решение хозяйственных задач в компетенции сити-менеджера; политические вопросы, руководство представительным органом — компетенция главы города. Главное, ими владеть и умело их применять. По мнению А. Е. Чириковой, В. Г. Ледяева и О. М. Ледяевой, разделение сфер влияния между двумя ключевыми акторами городской политики в перспективе может дать более позитивный результат, чем структуры власти, в которых имеются субординация и доминирование [7]. А. И. Любецкий и А. А. Воронина отмечают, что наличие двух управленцев позволяет, с одной стороны, в лице депутата-главы выражать голос народа посредством стратегического планирования, с другой стороны, в лице сити-менеджера увидеть профессионала — исполнителя, который сможет управлять с большей эффективностью [9].

Модель «сити-менеджер» предполагает и усиление роли представительного органа. Законодательно установлено, что в процедуре назначения, а впоследствии и в деятельности главы администрации города первостепенное значение имеет дума, которая принимает решение о проведении и условиях конкурса, условиях контракта, в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения и развития социальной сферы, контроля за деятельностью главы администрации. Сити-менеджер подконтролен и подотчетен городской думе. Положительно и то, что эта модель предполагает экономию бюджетных средств, так как в финансовом плане организация конкурса менее затратна, чем организация выборов. Оперативность назначения на должность главы администрации по контракту и возможность процедуры досрочного прекращения полномочий выше, как и в случае снятия напряженности во взаимоотношениях между городской и областной властью.

Существенными вместе с тем являются и отрицательные характеристики модели «сити-менеджер». На данном этапе этот институт находится в стадии становления, чем объясняется недостаточное количество профессионально подходящих для него управленцев, что может приводить к неэффективности руководства. В ряде случаев «двоевластие правления» ведет к конфликту интересов между главой города и главой администрации, что в свою очередь может обострить социальную напряженность. Подобный политический конфликт разгорелся в Нижнем Новгороде накануне муниципальных выборов, когда дума под руководством городского главы не приняла отчет действующего сити-менеджера и вынесла решение об отстранении его от должности, расторжении с ним контракта, в результате несколько месяцев город жил без главы администрации. Его отставку Д. Г. Стрелков назвал кризисом городской и региональной власти: «Ситуация носит выраженный политический характер... является внешним проявлением противостояний и борьбы различных групп за власть и влияние в регионе. Эта ситуация бросает серьезный вызов сложившейся системе управления регионом и городом (в центре которой находится губернатор), ее стабильности и устойчивости»9.

Правда, если бы не межличностный скандал, сказавшийся на рейтинге губернатора, жители города этого и не заме- тили бы, чему есть свое объяснение. За 2009—2011 гг. во многих крупных городах (в том числе в Нижнем Новгороде) в результате внесенных в уставы городов изменений были отменены прямые выборы мэров, что привело к снижению уровня демократичности, т. е. отстранению населения от участия в управлении городом. Соответственно, отмена прямых выборов мэров свидетельствует не только о фактическом назначении глав городов, но и об ограничении избирательных прав граждан. Этому политологи и социологи отводят особое место, так как подобные решения принимались вопреки общественному мнению.

Подобное наблюдалось в Перми, где была создана гражданская коалиция «За прямые пермские выборы». Несколько сотен участников публичных слушаний высказались за сохранение прямых выборов. Тем не менее городская дума проголосовала за их отмену. Ситуация повторилась и в Нижнем Новгороде, где, несмотря на мнение большинства, также решением думы были отменены прямые выборы. Они были отменены и в г. Апатиты в 2011 г., хотя на публичных слушаниях по проекту внесения изменений в Устав города 76 % из числа участников проголосовали за прямые выборы [10].

Результаты исследований, проведенных сотрудниками независимого информационно-аналитического агентства «Клуб “Экология общественного сознания”» и Института социологии РАН в 2013—2014 гг. в ряде российских регионов, в том числе и в Нижегородской области (всего опрошено 84 эксперта), показывают, что многие не принимают схему ухода от прямых всеобщих выборов руководителей муниципальных образований и переход к «их выборам» из состава депутатского корпуса. Преобладает позиция, что таким образом население в значительной мере отстраняют от формирования самого механизма власти [11]. Данные другого социологического исследования (проведено в 2014 г.) говорят о том, что 77 % россиян выступает за прямые выборы мэров10.

Более того, отмена выборов в некоторых регионах приводила к серьезным социальным конфликтам. В Мурманской области отказ от системы муниципальных выборов происходил на фоне бурных обсуждений, митингов, судебных исков, по поводу чего Н. А. Серова обобщает, что, по результатам социологических исследований, оценки удовлетворенности населения деятельностью местной власти с 2002 по 2009 г. были позитивны, наблюдалась тенденция ее одобрения людьми; после 2009 г. доля положительных оценок сократилась, наметилась тенденция усиления негативного отношения и снижения уровня доверия ко всем ветвям власти [10]. Отражением этого стали проблемы «с переизбранием» у ряда губернаторов в формате задач федерального публичного пространства в период 2010—2012 гг. на разделение имиджевых капиталов Д. А. Медведева и В. В. Путина11.

По итогам 2014 г. прямые выборы были отменены в 49 субъектах Федерации, и хотя законодательство предусматривает пересмотр такого решения, этой возможностью не воспользовался ни один регион. Настораживает и такой факт. В 2015 г. в федеральное законодательство по местному самоуправлению были внесены поправки, которые дают возможность региональным властям устанавливать еще более централизованную, лишенную должного представительства систему назначения мэра, когда глава муниципалитета и глава администрации — одно лицо, избираемое депутатами из своего состава, при этом контракт с ним не заключается. А. И. Любецкий и А. А. Воронина считают, что в таком случае глава города — это назначенец, который приходит к власти путем закрытого конкурса, и тогда вряд ли можно говорить о доверии к нему со стороны народа [9].

В. Л. Глазычев, наоборот, отмечает, что «глубокая пассивность подавляющего большинства горожан, многократно усиленная традициями городской бюрократии является серьезным препятствием на пути формирования сильного городского местного самоуправления»12. Вместе с тем он обращает внимание на разницу в понимании причин этого явления самим населением и главами муниципальных образований. Последние неактивность жителей объясняют их иждивенчеством, безразличием к общественным делам, не- достатком знаний. По мнению населения, главной причиной является незаинтересованность местных властей в активном сотрудничестве13. Возвращение прямых выборов, а с ними и доверия муниципальной власти, по мнению Э. Ю. Майковой и Е. В. Симоновой, будет возможно только в результате постепенного изменения менталитета жителей региона, формирования у населения активистских установок, повышения уровня его ответственности за все происходящее в муниципальном образовании [12].

В подобных оценках заложены истоки противоречия, когда власть и население по-разному смотрят на причины и решения одних и тех же проблем, что может свидетельствовать о разрыве в целеполагании общества и власти. Для устранения этого необходимо именно через исследование городской политики (режима власти) осуществлять анализ политического процесса и механизмов реализации властных интересов с акцентом на взаимодействии ее участников как ключевом механизме политического целедостижения. Этому Президент России уделил серьезное внимание в Послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013 г.14 Перед локальным сообществом стоит задача по преодолению возникшего глубокого непонимания и недоверия между органами местной власти и населением, необходимость «умной» организации взаимодействия между ними.

В контексте внедрения модели «сити-менеджер», которая имеет положительный эффект, и в том, что делает ставку на профессионализм управляющего, и в общем преодолении теневого влияния локальных элит сверхзадача момента состоит в установлении соответствия способа организации местного самоуправления современным процессам действительности, в частности в организации потенциально возможной профессиональной деятельности, первым принципом и одновременно практическим шагом которой является совместная деятельность первых лиц города и действительно профессиональных сообществ; во включении в них не в связи с занимаемой должностью, уровнем лояльности и т. д., а по позициям, т. е. тем способам, которыми ныне реализуются ценностные и деятельностные установки участников коалиции роста.

При подготовке решения всегда важно иметь перечень средств и ресурсов, располагать оценкой различных альтернатив. Конструирование и прогнозирование последних на уровне сообщества позволит обеспечить более высокий уровень и интенсивность интегрированных социальных коммуникаций. Речь идет об общей проектной деятельности, способствующей пробуждению гражданской активности, а также установлению конструктивного взаимодействия граждан и органов местного самоуправления. Кроме того, речь идет о процессах идентификации, социализации, профессиональной ориентации, наконец, интеграции, обеспечивающей разным группам возможность справедливого сосуществования в локальном социуме.

Законодательство России предоставляет российским гражданам широкий спектр форм их участия в работе местного самоуправления (муниципальные выборы, местный референдум, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания граждан, опросы общественного мнения, обращения граждан в органы местного самоуправления и вышестоящие инстанции)15, посредством которых жители имеют право на выражение своей гражданской позиции. Опыт последних лет свидетельствует о том, что многие из них формализованы: опрос как один из главных источников реагирования власти не имеет информации, достаточной для формирования весомого общественного мнения; конформизм страха губит инициативы, множит неверие в результативность обращений и одновременно усиливает возможности злоупотребления «административным ресурсом» чиновников.

Но более драматичен другой разрыв. Наблюдение и изучение электорального процесса, конкретных практик внедрения модели «сити-менеджер» в контексте необходимости реализации проектов развития города демонстрируют приверженность локальных сообществ к широкой коалиции роста для решения этих задач. В то время как ориентации большей части политико-административных элит и финан- совых кругов бизнеса на частные (корпоративные) интересы подрывают потенциал роста и придают конфликту интересов деструктивный характер.

Обсуждение и заключения. Печальной составляющей сложившегося взаимодействия является неполная включенность и ограниченность перевода социальных потребностей, интересов граждан в управленческие решения, что и хотят изменить не только нижегородцы. Это в свою очередь есть проявление другого важного принципа — формирование среды рефлексии по отношению к деятельности власти и собственной, где главное место отводится компетенции глав местного самоуправления и процессам коммуникации. Если при этом посредством интегрированных социальных коммуникаций решаются задачи городского, регионального, а шире — социального управления, то они выступают и как главный способ достижения социально-экономических результатов. Это возможно только тогда, когда любое решение принимается властями с всесторонним знанием предмета, обоснованно, публично, ответственно и энергично доводится до логического завершения. Если нет компетенции, то нет конкуренции и общеполезных результатов.

Анализ практик местного самоуправления показывает, что городская политика в отношении локальных социумов является инструментом реализации жизненно важных интересов населения. При дееспособном руководстве она способствует смягчению диспропорций в социальном и экономическом развитии городов, ориентирует граждан на потребности их обустройства.