Анализ уровня публичного управления социально-экономическим развитием территорий

Российская Федерация является территориально крупнейшим государством, составляющим 13 % от всей площади суши. Однако, по количеству населения страна занимает только седьмое место в мире, здесь живут лишь 7% людей всей Земли. При таких обширных пространственных размерах, разной протяженности, эффективности хозяйственного освоения и степени использования богатств территории в России всегда существовали диспропорции в уровне социально-экономического развития (СЭР) ее территорий, вызванные организацией и качеством публичного управления.

До начала переходного периода Россия обладала авторитарной системой государственного управления, которая имела лишь относительную эффективность в сложившихся условиях. Процесс управления был чрезвычайно централизован, что позволило коммунистическому правительству выработать систему управления результатами, которая в определенных условиях давала возможность восполнить невысокий уровень эффективности за счет высокого уровня результативности. Во многих случаях это позволяло добиваться впечатляющих результатов, таких как освоение месторождений в Сибири или создание космических технологий.

Но этот потенциал был жестко привязан к условиям командноадминистративной неконкурентной политической системы. А в условиях рыночной экономики и политической конкуренции многие элементы существующего потенциала утратили свою адекватность.

В условиях перехода от административно-командной системы управления к рыночным отношениям (публичному управлению страной) произошло нарастание проблем социально-экономического характера, где усиливающаяся дифференциация территориального СЭР несла угрозу нарушения целостности страны. Нельзя не согласиться с М.Э. Дмитриевым [1, c. 6]: «В самом начале переходного периода почти в одночасье потенциал системы государственного управления перестал соответствовать целям и задачам государственной политики».

Сложность в организации публичного управления в России складывается в том, что ее пространство состоит из множества связанных между собой территорий, где каждая имеет свои особенности СЭР. «Особенность эта состоит в том, что эти территории представляют собой не только территориально-производственные структуры, но еще национальнокультурные и природно-климатические образования. Нельзя подходить к оценке состояния социально-экономического развития государства без учета территориальной дифференциации» [3].

Принимая во внимание темпы и характер роста в начале XXI века, Россия относиться к группе стран с развивающейся экономикой. Среди всех отраслей промышленности России к наиболее развитым относятся: добыча топливно-энергетических полезных ископаемых, целлюлозно-бумажное производство, металлургическое и энергетическое производство. Страна также богата запасами золота, алмазов, платины, свинца, олова, никеля и железной руды. Многие из этих ресурсов находятся на территории Сибири, где огромные расстояния, низкая заселённость и суровый климат создают значительные трудности для эффективного публичного управления и повышения уровня СЭР этой потенциально богатой территории.

Низкая результативность организации публичного управления страной подтверждается мнением специалистов Фонда социально-экономического развития регионов в том, что «Россия имеет огромный, но не бесконечный, и к тому же неэффективно используемый запас ресурсов. До сих пор не введены принципы не только инновационного, или хотя бы рационального использования богатств недр страны. Нужно перестать проедать запасы, созданные предшествующими поколениями, и прекратить воровство ресурсов у поколений будущих. Это касается не только регионов разрабатывающих недра, но также и регионов нерационально использующих их» [2].

А. Трейвиш [4] спорно, на наш взгляд, полагает, что «нет ничего фатального в разнообразии и в асимметрии развития российских регионов… Такие тенденции наблюдались в прошлом, видны в настоящем и будут так же действительны в будущем». Мы считаем, что переход к устойчивому равномерному СЭР Российской Федерации возможен, но только при условии сохранения ее территориальной целостности и обеспечении сбалансированного равномерного СЭР каждого субъекта страны. Это предполагает формирование эффективного публичного управления экономикой страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов РФ. Для решения данной задачи необходима разработка и реализация государственной политики в области устойчивого развития, предусматривающая реализацию программ перехода к устойчивому развитию для каждого конкретной территории. Данное положение подтверждается Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию".

Результаты публичного управления ярко выражены в экономике и благосостоянии населения, в социально сфере, в общественной безопасности, в международном сотрудничестве и в прочих сторонах жизни людей, где все сообщество в целом, и каждый человек в отдельности имеют свой взгляд относительно качества и эффективности публичного управления. Однако подобное ценностное отношение людей к публичному управлению не заменяет необходимости квалифицированной и общественно значимой оценки качества публичного управления или его отдельных проявлений.

В России еще не появилось действенных механизмов оценки публичного управления. К сожалению, практика показывает, что внимание к оценке управления появляется когда его уровень СЭР понижается ниже допустимого и в обществе проявляются сигналы кризиса.

Территории, выступая как социально-экономические системы, являются базой для разработки качественного публичного управления. Обоснование позиции российских регионов с точки зрения уровня СЭР, на наш взгляд, позволяет определить приоритеты и выявить недостатки существующего публичного управления в целях обеспечения сбалансированности социально-экономических процессов и их устойчивого развития.

Первым признаком неэффективной организации публичного управления СЭР выступает дифференциация субъектов по плотности заселения (на примере, федеральных округов, см. рис.), где значительная географическая протяженность территорий Российской Федерации, различия в развитости инфраструктуры и прежде всего – транспортной, а также суровые климатические условия в Сибирском и Дальневосточной округах выступают первоопределяющими факторами в формировании плотности заселения указанных территорий.

Из рисунка видно, что наиболее высокая плотность заселения в Центральном федеральном округе, а Дальневосточный округ является самым слабозаселенным. Размах показателей составляет до 58 раз.

Рисунок - Сопоставление численности населения субъектов РФ к их территориальной площади

Анализ неравномерности СЭР в разрезе регионов Сибирского федерального округа свидетельствует о том, что наблюдается серьезная дифференциация по многим показателям, демонстрирующим уровень СЭР (таблица). В результате мониторинга показателей субъектов Сибирского федерального округа в 2009 году, видится их значительная разрозненность, в разы отличающаяся друг от друга (от 1,3 до 48,07 в зависимости от рассматриваемого показателя), что говорит о значительном неравномерном СЭР внутри Сибирского федерального округа. Так, сопоставление показателей говорит о существенных различиях по уровню таких показателей как ВРП на душу населения (руб./чел.), где кратность составила 3,05 раз, инвестиции в основной капитал (тыс.руб./чел.) – 6,72 раз. В особенности велик размах (48,07 раз) по такому показателю как сальдированный финансовый результат в расчете на одного жителя

Таблица – Анализ уровня дифференциации СЭР территории, на примере регионов Сибирского Федерального округа

"Экономика и социум" №2(11) 2014

	Средне душев ые денежн ые доходы населе ния в месяц, руб.	Инвест иции в основн ой капита л на душу населе ния, тыс. руб.	Удельн ый вес убыточ ных органи зации, в % от общего числа органи заций	Степен ь износа основн ых фондов , в %	Валовы й регион альный продук т на душу населе ния, руб.	Налого вые доходы консол идиров анных бюдже тов в расчете на 1 чел., тыс. руб.	Сальди рованн ый фин. результ ат деятель ности органи заций, тыс. руб./че л.	Коэфф ициент ы миграц ионног о прирос та (на 10 000 чел. населе ния)	Число зарегис триров анных престу плений на 100 000 чел. населе ния	Урове нь безраб отицы , %	Соотно шение ср. цен на вторич ном рынке жилья к средне душев ым дохода м нас-я	Выбро сы загрязн яющих вещест в в атм. воздух, отходя щих от стацио н. (тонн/ч ел/год)	Коэфф. младен . смертн ости (умерш их в возраст е до 1 г., на 1000 родив шихся)
Республика Алтай	10813	32,95	25,6	31,1	94116,1 1	8,63	80,68	-12	2887	13,9	3,68	0,047	9,5
Республика Бурятия	13011	25,16	36,1	21,9	129398	12,84	8706,79	-16	3146	14,1	2,21	0,099	9
Республика Тыва	9738	12,66	28,8	51,2	84917,6 7	6,97	1287,07	-46	2092	21,5	3,29	0,063	16,1
Республика Хакасия	11531	24,26	32,9	21,3	155545, 5	15,57	8126,85	5	2692	9	2,36	0,178	8,2
Алтайский край	9611	17,52	29,2	33,9	107400, 6	8,54	3304,29	-5	2172	12,3	2,89	0,079	9
Забайкальски й край	12591	35,63	37,6	29,5	132839, 6	13,87	334,83	-23	2731	12,2	3,18	0,130	6,6
Красноярский край	16570	85,12	28,4	33,6	258642, 7	28,62	60576,3 8	13	2733	9,5	1,87	0,845	10,4

146 Данные опубликованы Федеральной службой государственной статистики

Иркутская область	13511	42,11	33,7	26,3	181993, 3	19,56	35489,2 7	-24	3223	10,8	2,63	0,224	10,1
Кемеровская область	13470	38,79	34,1	42,1	181645, 4	16,46	9556,83	21	2501	9,7	2,37	0,499	8,4
Новосибирска я область	15059	38,27	30,6	39,9	159979, 4	18,72	7048,57	49	2891	10	3,19	0,088	8,5
Омская область	13814	29,83	37,4	37,5	167093	12,62	6149,29	-2	1920	8,5	2,26	0,106	7
Томская область	13776	73,95	36,7	42,1	232484, 4	20,05	18442,2 3	47	2754	8,7	2,85	0,345	10,4
Минимум	9611	12,66	25,6	21,3	84917,6 7	6,97	1287,07	-46	1920	8,5	1,87	0,047	6,6
Максимум	16570	85,12	37,6	51,2	258642, 7	28,62	60576,3 8	49	3223	21,5	3,68	0,845	16,1
Кратность показателей	1,72	6,72	1,47	2,40	3,05	4,11	48,07	2,07	1,68	2,53	1,97	17,83	2,44

"Экономика и социум" №2(11) 2014

(тыс.руб./чел.), а также выбросы от загрязняющих веществ в атм. воздух, отходящих от стационарных источников (тонн/чел/год) – 17,83 раз.

Вывод о неравномерном характере СЭР, сложившегося в группе анализируемых территории, позволяет принять решение о необходимости улучшения организации публичного управления с целью принятия дальнейших мер борьбы за эффективное равномерное СЭР территорий.

Во-первых, исторически недооценивался многоаспектный и противоречивый характер размещения производительных сил и особенности расселения населения, что в дальнейшем повлекло принятие комплекса неверных инвестиционных решений.

Во-вторых, при выборе инвестиционных отраслевых приоритетов в публичном управлении практически не учитывались особенности социального развития территорий, национальные и природно-ресурсные факторы.

В-третьих, ошибочно господствовали идеи равномерного и пропорционального размещения производства и расселения. Не было обеспечено адекватное сочетание социально-экономического и территориального подхода к развитию территорий, предпочтение отдавалась скорее экономическим интересам, нежели уровню и качеству социального развития. При обосновании приоритетов публичного управления развитием в качестве экономического критерия использовался принцип минимизации затрат на обеспечение территориального обустройства. При этом не принималась во внимание социальная составляющая, сложившийся уровень развития и качество человеческого капитала, хотя именно социальная подсистема обеспечивает воспроизводство человеческого капитала, выступающего основным эндогенным источником устойчивого развития социально-экономических систем всех уровней иерархии, сбалансированности протекающих в этих системах процессов и фактором – детерминантом качества жизни всего общества.

Таким образом, знание специфики территорий позволяет выявить причины неравномерности в уровне СЭР отдельных территорий и определить основные цели и задачи для организации эффективного публичного управления разного уровня иерархий. В числе этих причин следует выделить особенности реализации публичного управления территориями, которые влекут за собой недооценку территориального фактора при размещении производительных сил, неравномерность изменения свойств объектов основного, оборотного и человеческого капиталов.

Качество эффективного публичного управления территориями остается по-прежнему на невысоком уровне и требует более высокой и эффективной организации. Все это требует усовершенствованной системы публичного управления, способной обеспечить повышение и выравнивание дифференциации СЭР, в целях устойчивого развития территорий и повышения качества жизни.