Анализ жилищной политики в современной России

В статье 7 Конституции РФ продекларировано, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма - важнейшая предпосылка для реализации закрепленного в статье 40 Конституции Российской Федерации права граждан на жилище.

Для осуществления права на жилище государство должно создавать такую обстановку, чтобы сам процесс реализации субъективного права протекал без каких-либо затруднений или нарушений. С этой целью государство в лице соответствующих органов в основном обеспечивает проведение соответствующей жилищной политики и надлежащее нормативно-правовое регулирование жилищных процессов; разрабатывает специальные жилищные программы; способствует и оказывает помощь отдельным категориям граждан в приобретении жилья, определяет минимальные социальные стандарты; предоставляет жилище бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, из соответствующих жилищных фондов согласно установленным законом нормам; обеспечивает защиту жилищных прав и привлечение к ответственности виновных в их нарушении [5].

Государственный жилищный фонд до 1992 года принадлежал государству, затем он был разграничен на федеральный фонд, фонд субъектов РФ и муниципальный (Закон об основах федеральной жилищной политики. Признан утратившим силу Законом о введении в действие Жилищного кодекса РФ). Значительному увеличению частного жилья способствовало принятие Закона о приватизации жилых помещений, а также нормы гражданского законодательства. В Гражданском кодексе РФ содержится гл. 18, посвященная праву собственности на жилое помещение [6]. Снят целый ряд ограничений на приобретение жилья в собственность, на пользование и распоряжение таким жильем. Ранее граждане, совместно проживающие супруги и дети, могли иметь на праве собственности дом, квартиру под угрозой принудительной продажи жилья «сверх одного» (ст. 106 и 107 ГК РСФСР). В настоящее время таких ограничений не существует (ст. 213 ГК РФ) [2].

На сегодняшний день Конституция РФ [1] в части 2 и 3 статьи 40 обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления создавать малоимущим, иным указанным в законе гражданам дополнительные условия для реализации права на жилище посредством предоставления жилья бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами [7].

Конкретизируя указанную конституционную обязанность, федеральный законодатель закрепил в ЖК РФ (п. 3 ст. 2), что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции должны обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище путем предоставления им жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда.

Это означает необходимость выработки органами публичной власти в рамках мер социальной защиты определенных категорий населения адекватной условиям рыночной экономики жилищной политики (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

С начала перехода к рыночным отношениям основная часть государственного жилья в нашей стране была передана в муниципальную собственность, включая ведомственный жилищный фонд, передававшийся муниципалитетам в процессе приватизации государственных предприятий. Более половины жилья, переданного в муниципальную собственность, было приватизировано, причем бесплатно. Общие объемы жилищного строительства в России резко снизились, в особенности государственного и муниципального жилья. Очередь на получение бюджетного жилья продвигалась крайне медленно. В связи с этим потребовался переход к новой жилищной политике.

Жилищная политика, сформировавшаяся в России в начале XXI столетия, характеризуется переходом от преимущественно патерналистского к преимущественно неоконсервативному подходу и основывается на следующих отправных положен [8] .

• 1.    Бесплатное жилье в порядке очереди предоставляется только нуждающимся в нем малоимущим и некоторым другим категориям граждан на условиях социального найма. Оно находится преимущественно в муниципальной (в отдельных случаях в государственной) собственности и не подлежит приватизации.

• 2.    Остальные граждане, проживающие в неприватизированных жилых помещениях (кроме специализированного жилищного фонда), могут приватизировать их бесплатно в период до 2007 года или заключить договор коммерческого найма с собственником жилого помещения. В этот же срок малоимущие граждане, ранее приватизировавшие свои жилые помещения, имеют право передать их в муниципальную (в отдельных случаях в государственную) собственность и заключить на них договор социального найма при условии, что они являются для них единственным местом постоянного проживания и свободны от обязательств перед другими лицами.

• 3.    Граждане, желающие улучшить свои жилищные условия и не являющиеся малоимущими, приобретают жилые посещения на рынке жилья с использованием различных кредитных механизмов, для чего в России формируется рынок доступного жилья.

Указанные отправные положения нашли свое отражение в новом Жилищном кодексе РФ, принятом в 2004 году. Из других документов, определяющих жилищную политику в современной России, необходимо отметить Федеральную целевая программу "Жилище" на 2002 - 2010 годы. Разработана также международная программа развития жилищного строительства в России "Дом для вашей семьи". В рамках программы "Жилище" разработаны подпрограммы "Свой дом" и "Сельский дом". В настоящее время также осуществляется реализация национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", предполагающего обеспечение жильем населения за счет ипотечного кредитования. Важным нормативным документом для развития жилищного строительства является Градостроительный кодекс РФ, регламентирующий размещение жилых домов и нормы застроек, влияя тем самым на характеристики предложения жилья [9].

Установлен федеральный стандарт жилищной обеспеченности: 18 кв. м общей площади на человека для семьи из 3 и более человек, 42 кв. м на семью из 2 человек, 33 кв. м или однокомнатная квартира на семью из 1 человека. Однако в настоящее время этот стандарт используется только для расчета бюджетных трансфертов на жилищное строительство, а установление конкретных нормативов предоставления жилой площади с учетом местных условий отнесено к компетенции муниципальных образований.

Главной задачей жилищной политики является повышение уровня обеспеченности граждан собственным жильем на основе формирования рынка доступного жилья.

Решение данной задачи требует взаимоувязанного решения вопросов увеличения платежеспособного спроса населения и возможностей его удовлетворения на рынке существующего жилья и при увеличении жилищного строительства. Одним из основных механизмов приобретения жилья гражданами является ипотека, при которой занимаемое семьей помещение вносится в качестве залога при приобретении нового или улучшенного жилья [10].

В целях решения указанных проблем в 2004 году был принят пакет из более чем 20 федеральных законов, которые призваны создать условия для формирования рынка доступного жилья. В частности, они призваны:

• -    обеспечить доступность приобретения жилья для населения путем развития банковского сектора, предоставляющего гражданам долгосрочные (на 10 - 15 лет) кредиты на приобретение или строительство жилья под залог имеющегося у них жилья (ипотека) и при умеренных процентных ставках. Предполагается развитие различных форм жилищного кредитования населения: для приобретения готового жилья, для участия в строительстве многоквартирных домов, для строительства индивидуальных домов и др.;

• -    обеспечить защиту прав собственности граждан на жилье на основе государственных систем учета и регистрации прав на недвижимость. В рамках системы государственной регистрации предполагается усилить гарантии прав добросовестных приобретателей жилья (т.е. купивших на законных основаниях жилье, оказавшееся обремененным обязательствами перед другими гражданами) и гарантии возмещения ущерба стороне, права которой были нарушены;

• -    защитить права кредиторов, создав возможность обращения взыскания на жилье - предмет ипотеки в случае невыполнения обязательств по кредитному договору. Иными словами, неплательщик по кредиту может быть в законном порядке выселен из занимаемого им жилья. Эта мера должна обеспечить баланс интересов кредиторов и заемщиков, снизить кредитные риски и, как следствие, снизить процентные ставки по ипотечным кредитам для населения;

• -    обеспечить доступ банков, кредитующих жилищное строительство, к

новым долгосрочным кредитным ресурсам пенсионной и страховой систем путем развития рынка ипотечных ценных бумаг;

• -    совершенствовать системы государственной регистрации прав на недвижимость и учета объектов недвижимости, обеспечить повышение прозрачности, надежности и информационной доступности этих систем, снижение затрат и времени обслуживания для участников рынка жилья, отменить обязательное нотариальное удостоверение договоров ипотеки;

• -    снизить административные барьеры доступа инвесторов на рынок жилищного строительства, получения земельного участка. Предоставлять в собственность застройщикам жилья сформированные (подготовленные к застройке) земельные участки на торгах, причем до начала инвестиционного процесса и на конкурсной основе. Это обеспечит возможность привлечения застройщиками кредитных ресурсов на строительство под залог земельных участков и возводимого жилья.

Реализация данного пакета законов позволяет существенно расширить платежеспособный спрос населения на жилье, увеличить предложение, в том числе за счет жилищного строительства, и обеспечить доступность жилья для основных групп населения.

В настоящее время Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. N 1050 утверждена Федеральная целевая программа "Жилище" на 2011 - 2015 годы [3]. Целью данной программы является формирование рынка доступного жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности; выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством. Основными задачами являются : создание условий для развития массового строительства жилья экономкласса; повышение уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово -кредитных институтов рынка жилья; обеспечение повышения доступности жилья в соответствии с платежеспособным спросом граждан и стандартами обеспечения их жилыми помещениями. В рамках реализации данной программы предусмотрена реализация ряда подпрограмм, в том числе направленных на модернизацию коммунальной инфраструктуры и выполнение государственных гарантий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан в субъектах Федерации.

Важно отметить, что на необходимость развития, расширения территорий проживания граждан указано в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., в которой установлена стратегическая цель государственной жилищной политики -обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия объема комфортного жилищного фонда потребностям населения [4].