Антиконкурентные действия органов власти в российской антимонопольной практике

В течение более чем десяти лет особое место в антимонопольной политике России занимают меры, направленные на пресечение антиконкурентных действий органов власти. В задачи Федеральной антимонопольной службы России входит не только предотвращение ограничений конкуренции со стороны хозяйствующих субъектов (борьба с картелями, исключающей практикой крупных компаний, предварительный контроль слияний), но и защита конкуренции от государства (в сфере государственных закупок, государственной помощи и любых решений органов исполнительной власти в принципе). Это резко отличает российское конкурентное законодательство от зарубежных аналогов, где подобные нормы отсутствуют (см. табл. 1), т.к. государство изначально рассматривается в качестве субъекта, защищающего конкуренцию, а не противоречащего ей.

Необходимость осуществления контроля за действиями органов власти подтверждается значительной долей выявленных нарушений в общей структуре дел (около 2/3) как на федеральном уровне (см. табл. 2), так и на региональном уровне (табл. 3).

Проанализируем динамику и структуру дел в отношении органов власти на региональном уровне (в Волгоградской обл.).

Как видно из табл.3, наиболее значимыми нарушениями со стороны органов власти являются ограничивающие конкуренцию акты, действия (бездействие) государственных органов, а также нарушения порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.

Основаниями для возбуждения дел в отношении органов власти послужили:

– обнаружение УФАС признаков нарушения антимонопольного законодательства;

– данные, полученные в ходе плановых и внеплановых проверок;

– материалы других контролирующих органов (Управления по борьбе с экономической преступностью, Управления ФС по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Управления по региональным тарифам, прокуратуры);

– заявления юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В 2011 г. в Волгоградской обл. были затронуты антиконкурентными актами и действиями (бездействием) органов государственной власти следующие сферы:

Таблица 1

Сфера ответственности антимонопольных органов: Россия и зарубежные страны ^*

Сфера ответственности/ страна	Россия 1	Велико-британи я2	ЕС 3	США 4
Антимонопольный орган	Федеральная антимонопольная служба	Competition Commission UK & Office of Fair Trading	European Commission on Competition	Federal Trade Commission & Antitrust Department, Ministry of Justice
Ограничение конкуренции со стороны крупных продавцов	+	+	+	+
Ограничивающие конкуренцию соглашения	+	+	+	+
Предварительный контроль слияний	+	+	+	+
Ограничение конкуренции органами власти	+
Недобросовестная конкуренция	+	+		+
Государственные закупки	+
Государственная помощь	+
Защита прав потребителей		+		+
Законодательство о рекламе	+
Отраслевое регулирование (энергетика и/или транспорт)	+	+		+

^* Источник: Авдашева С., Дзагурова Н., Крючкова П., Юсупова Г. Развитие и применение антимонопольного законодательства в России: по пути достижений и заблуждений : доклад / науч. ред. С. Авдашева – М. : МАКС Пресс, 2011, с. 29–31.

1 Федеральная антимонопольная служба //

2 Competition Commission // ; Office of Fair Trade //

3 European Commission on Competition //

4 Federal Trade Commission // , Antitrust Department //

– рынок аренды объектов недвижимости и нежилых помещений (27 дел);

– рынок перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении (12 дел);

– рынок услуг управления общим имуществом в многоквартирном доме (12 дел);

– рынок перевозок пассажиров автомобильным транспортом в междугород- ном (межмуниципальном) сообщении (6 дел);

– рынок похоронных услуг (4 дела);

– рынок аренды коммунальных сетей (2 дела);

– рынок ветеринарных услуг (1 дело) ¹ .

Таблица 2

Число и структура выявленных нарушений антимонопольного законодательства в 2008–2010 гг. (ФЗ-135)*

Статья	2010		2009	2008
	Кол-во	%	%	%
Всего выявленных нарушений	10 249	100	100	100
Ст. 15 Запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие)… орга-нов…власти…	3350	32,7	27,4	28,8
Ст. 16 Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия… органов… власти…	581	5,7	4,4	4,2
Ст. 17 Антимонопольные требования к торгам	802	7,8	7,8	5,4
Ст. 17.1 Особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества	1114	10,9	5,7	0,8
Ст. 18 Особенности отбора финансовых организаций	911	8,9	10,3	9,4
Ст. 19–21 (ст. 19 Государственные или муниципальные преференции; ст. 20 Порядок предоставления государственной или муниципальной преференции; ст. 21 Последствия нарушения требований настоящего Федерального закона при использовании государственной или муниципальной преференции)	271	2,6	4,6	5,2
Итого по нарушениям органов власти	7 029	68,6	60,2	53,8
Ст. 10 Запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением	1918	18,7	24,9	25,1
Ст. 11 Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов	440	4,3	5,0	5,5
Ст. 14 Запрет на недобросовестную конкуренцию	676	6,6	7,1	7,9
Ст. 25 Обязанность представления информации в антимонопольный орган	154	1,5	2,3	5,2
Ст. 34 Последствия нарушения порядка получения предварительного согласия антимонопольного органа на осуществление сделок… подлежащих государственному контролю	16	0,2	0,2	0,5
Ст. 35 Государственный контроль за ограничивающими конкуренцию соглашениями хозяйствующих субъектов	16	0,2	0,2	2,0
Ст. 38 Принудительное разделение или выделение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход	0	0	0	0

*Источник: Доклад «О состоянии конкуренции в РФ» (за 2010, 2009, 2008 гг.) // about/list-of-reports/ (дата обращения 25.03.2012).

Таблица 3

Число и структура дел Управления ФАС России по Волгоградской обл., 2008-2011 гг. *

Статья	2011		2010		2009		2008
	Кол-во	%	Кол-во	%	Кол-во	%	Кол-во	%
Всего	187	100	162	100	99	100	47	100
по статье 15	68	36,4	101	62,3	44	44,4	30	63,8
по статье 16	1	0,5	0	0	1	1	1	2,1
по статье 17	11	5,9	6	3,7	10	10,1	4	8,5
по статье 17.1	35	18,7	24	14,8	12	12,1	0	0
по статье 18	0	0	0	0	3	3	1	2,1
по статьям 19 - 21	0	0	0	0	2	2	1	2,1
Итого по нарушениям органов власти	115	61,5	131	80,8	72	72,7	37	78,7
по статье 10	56	30	22	13,6	23	23,2	8	17
по статье 11	1	0,5	1	0,6	0	0	0	0
по статье 14	15	7,5	8	5	4	4	2	4,3
по статье 35	0	0	0	0	0	0	0	0

*Источник: Пояснительная записка к отчету Волгоградского УФАС России по итогам работы за 2011, 2010, 2009, 2008 гг. // (дата обращения 25.03.2012 г.).

Значительная доля нарушений касается ограничивающих конкуренцию актов, действий (бездействия) органов власти (ст. 15). Охарактеризуем структуру выяв-ленных нарушений ст. 15 по видам:

• —    необоснованное препятствование осу -ществлению деятельности хозяйствующих субъектов — 21 дело;

• —    установление запретов на перемеще-ние, продажу (обмен, покупку) товаров — 2;

• —    указания о приоритетной поставке товаров, заключении договоров — 1;

• —    предоставление хозяйствующим субъ-ектам доступа к информации в приоритет -ном порядке — 2;

• —    предоставление государственной и муниципальной помощи — 33;

• —    прочие нарушения — 8 (не проведе -ние конкурсов по выбору управляющих компаний для управления многоквартир ными домами, собственники помещений в которых не выбрали способ управления либо его не реализовали).

Рассмотрим примеры наиболее значи-мых дел.

Рынок услуг по сбору и вывозу твердых бытовых отходов от населения.

Дело было возбуждено в отношении Департамента городского хозяйства Администрации Волгограда по мате -риалам, направленным Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополу чия человека по Волгоградской области. В адрес Волгоградского УФАС поступил протокол совещания при и.о. руководи -теля Департамента городского хозяйства Администрации Волгограда, согласно которому принято решение: 1) закрепить за МУП «Автокоммунтранс Волгограда» предоставление услуг по сбору и вывозу ТБО от населения из Тракторозаводского, Краснооктябрьского, Ворошиловского, Центрального районов Волгограда; 2) закрепить за ООО «Волгокомтехника» предоставление услуг по сбору и вывозу ТБО от населения Кировского, Советского районов Волгограда1. Суть данного нару-шения заключается в том, что потреби телям услуг навязывают ограниченный круг хозяйствующих субъектов, которых они должны выбрать, путем закрепления районов Волгограда по сбору и вывозу отходов за конкретными хозяйствующими субъектами.

Рынок услуг по управлению многоквар -тирными домами.

Нарушение было совершено Департаментом жилищно - коммунального хозяйства и топливно - энергетического комплекса Администрации Волгограда и выразилось в отказе Департамента ЖКХ и ТЭК передать многоквартирный дом от одной управляющей компании в управ ление другой компании (выбранной на общем собрании собственников жилья) ¹ . Таким образом, действия органа власти привели к ограничению прав хозяйствую щего субъекта на осуществление предпри нимательской деятельности.

Следует отметить, что данные документы действовали в течение 2007—2011 гг., что позволяло специализированным службам извлекать дополнительный доход, а для других хозяйствующих субъектов влекло значительные убытки/недополученные доходы. Итогом рассмотрения указанных дел явилась выдача предписания органам власти о прекращении нарушения, ника ких штрафных санкций для должностных лиц не последовало.

Таким образом, в российской хозяй ственной практике действия органов вла сти — главный источник и ограничения конкуренции, и нарушения прав хозяй ствующих субъектов.

Представляется важным обратить внимание на ответственность, которую несут органы власти в случае нарушения антимонопольного законодательства. Согласно Кодексу об административных правонарушениях, действия (бездействие) должностных лиц органов власти, кото рые приводят или могут привести к недо пущению, ограничению или устранению конкуренции, влекут наложение админи стративного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати до тридцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет. Анализ решений УФАС за 2011 г.2 свидетельствует о том, что по результатам рассмотрения дела выдавалось либо пред писание об устранении нарушения, либо нарушение было устранено в доброволь ном порядке. Несерьезность наказания для органов власти, с одной стороны, и существенные потери/недополученные доходы хозяйствующих субъектов — с дру-гой, обусловливают необходимость пере смотра меры наказания органов власти за антиконкурентные действия. Для сравне ния: ограничивающие конкуренцию дей -ствия хозяйствующих субъектов (напри мер, в форме злоупотребления домини рующим положением) влекут наложение на юридическое лицо оборотного штрафа (от 1 до 15%).

Итак, ведомственная статистика Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных подразделений свидетельствует о значительной доле дел (более 50%), возбуждаемых в отноше-нии властных субъектов, в общем числее совершенных нарушений антимонополь ного законодательства. Наибольшее число нарушений приходится на ограничиваю щие конкуренцию акты и действия (без действие) органов власти (ст. 15), а также заключение договоров в отношении госу дарственного или муниципального иму щества без проведения конкурсов или аук ционов (ст. 17.1). Очевидно, что действия властных субъектов приводят не только к ограничению конкуренции и прав хозяй ствующих субъектов, но и являются при чиной недополучения доходов одними субъектами и извлечения дополнительной прибыли другими предприятиями.