Антикризисная политика южно-российских регионов в условиях пандемии COVID-19

DOI:

Цитирование. Калинина А. Э., Митрофанова И. В., Чернова О. А. Антикризисная политика южнороссийских регионов в условиях пандемии COVID-19 // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 4, История. Регионоведение. Международные отношения. – 2022. – Т. 27, № 3. – С. 296–316. – DOI:

Введение. Пандемия COVID-19 предъявила беспрецедентные вызовы государственной политике, поставив перед выбором: сохранить жизнь ценою экономического спада или поддержать экономику ценою человеческих жизней. Не прекращающийся до настоящего времени коронакризис побуждает власти задуматься о том, какие политические меры будут способствовать региону оправиться от экзогенных потрясений и сохранить устойчивость социально-экономического развития [2; 9; 20].

В России государственные меры антикризисной политики были предприняты уже на первых этапах развития пандемии. Учитывая, что региональная политика формируется в рамках конституционного принципа и что РФ – это социальное государство, данные меры были ориентированы на обеспечение адекватного уровня защиты населения, а также на поддержку наиболее пострадавших отраслей и сфер деятельности для смягчения полученного ими «первого удара». Наиболее распространенными инструментами государственной поддержки стали долговое финансирование, освобождение от налогов и содействие занятости. Несмотря на глобальный характер происходящих событий, для российских регионов была характерна асимметричная реакция на факторы пандемии. Поэтому региональным властям было разрешено расширить пакеты антикризисных мер с учетом потребностей и специфики конкретного региона [10; 11; 18].

В современных исследованиях все чаще подчеркивается роль проводимой антикризисной региональной политики в обеспечении устойчивости социально-экономического развития территории. Региональные власти могут воспринимать внешний шок как возможность превратить ситуацию в промышленное обновление и выйти на новую траекторию развития, а могут ссылаться на необходимость достижения цели, служащей «старым структурам». Кроме того, траектория восстановительного роста регионов во многом определяется характером и скоростью реагирования (принятия решений) на возникающие вызовы региональных властей.

Цель данного исследования состоит в изучении антикризисной политики южнорос- сийских регионов в период пандемии с выявлением того, какие полезные социально-экономические последствия, если таковые имеются, могут повысить региональную устойчивость к COVID-19 и кризисам такого рода в ближайшем будущем, что требует обзора поведения региональных властей, анализа того, какие решения были приняты на разных этапах развития пандемии и как на это реагировали региональные субъекты. В дополнение к этому будет предпринята попытка определить, какие именно решения региональных властей имеют положительные последствия для долгосрочного социально-экономического развития.

Методология и методы исследования. Зарубежные исследователи Х. Ху, Р. Хас-синк и др. отмечают, что коронакризис следует рассматривать не только как социально-экономический кризис, но и как некий тест на способность региональных властей принимать эффективные управленческие решения для спасения человеческих жизней и поддержания социально-экономического развития территории [35; 36]. Региональные власти посредством поддерживающих и ограничивающих мер оказывают значительное воздействие на возможности повышения региональной устойчивости. Ряд исследователей отмечают, что государственное управление в этом отношении оказывает более серьезное влияние на региональную экономику, чем ее структурные пропорции, определяемые факторами предшествующего развития [30; 33]. При этом особо подчеркивается значимость государственного воздействия на ранних стадиях развития кризиса [36; 38]. По мнению авторов, и в долгосрочной перспективе устойчивость региональных экономик будет определяться тем, как власти смогут использовать свои ресурсы для достижения баланса выгод и потерь.

Понятие региональной устойчивости мы будем использовать для изучения факторов, формирующих реакцию региональных систем на предпринимаемые меры. При этом мы выходим за рамки представления способности регионов восстанавливаться от «традиционных» экономических кризисов. В данном исследовании мы рассматриваем устойчивость как способность региона мобилизовать ресурсы и механизмы не только для восста- новления экономики (то есть возможности возврата в прежнее докризисное состояние), но и для развития способности «переориентироваться» (то есть выйти на новую траекторию развития, более приспособленную к новым условиям). Такой подход связан с тем, что в условиях коронакризиса теряются традиционные преимущества экономической устойчивости. В современных исследованиях реакций региональных экономик на шоки ко-ронакризиса подчеркивается, что устойчивость – это способность реагировать на потрясения, адаптироваться к новым реалиям, меняя старых участников, институты, ресурсы [34; 40; 49].

Учитывая, что региональным властям было дано право самостоятельно определять политику реагирования на коронакризис, проанализируем, были ли различия в предпринимаемых региональными властями антикризисных мерах, а также исследуем реакции регионов на данные меры.

Сосредоточимся на 8 регионах ЮФО, анализируя региональную политику через призму 7 аспектов антикризисного управления, выделяемых Г. Бруккертом: 1) мониторинг, 2) обучение, 3) принятие решений, 4) координация, 5) коммуникация, 6) лидерство, 7) восстановительный потенциал [32].

Выбор методологии Г. Буккерта обусловлен следующим. Традиционные подходы анализа эффективности государственной политики базируются на результативном подходе и подразумевают оценку уровня достижения запланированных конкретных количественных показателей эффективности. Такой подход не может быть применен для оценки антикризисной политики, основные цели которой выражаются не в повышении эффективности деятельности, а в минимизации отрицательных последствий кризиса в условиях жестких временны х ограничений. В существующих подходах к анализу антикризисной государственной политики также преобладает результативный подход. При этом фокус исследований, как правило, направлен на оценку эффективности использования отдельных инструментов государственной политики (налоговых, таможенно-тарифных, финансово-кредитных и пр.) в достижении определенных конечных и промежуточных результатов. Эффективность самого процесса принятия решений, а также выявление факторов, определяющих выбор тех или иных решений, остаются вне сферы внимания. Г. Буккерт использует менеджерский подход к оценке государственной антикризисной политики, рассматривая все аспекты процесса управления, начиная со сбора информации для принятия решений и заканчивая оценкой их результативности с точки зрения формирования восстановительного потенциала территории. Кроме того, он уделяет значительное внимание роли связующих процессов и институциональных механизмов в управлении кризисом. Поэтому для получения представления о том, как передача права принятия антикризисных мер на региональный уровень проявляется в различиях содержания антикризисной политики и какие факторы определяют данные различия, мы используем методологию Г. Буккерта, которая в большей степени отвечает поставленным целям и задачам исследования.

Вначале дадим обзор развития пандемии в выбранных регионах. Затем мы проанализируем действия региональных властей на различных этапах ее развития через призму семи аспектов, далее обсудим общее и различия в региональных политиках и сделаем выводы о том, как изменялось содержание региональной политики по мере развития пандемии, а также насколько эффективны были принимаемые решения с точки зрения реакции региональных экономик.

Для проведения исследования будем использовать: контекст-анализ – качественный анализ документов, принимаемых региональными властями; количественный анализ – анализ социально-экономических показателей, отражающих реакции экономики регионов на решения, принимаемые региональными властями.

Результаты. Общие тенденции развития коронакризиса в южнороссийских регионах и политические ответы федеральных властей. 11 марта 2020 г. Всемирная организация здравоохранения определила COVID-19 как пандемию. В России официальной датой начала пандемии принято считать 12 марта 2020 г., когда были зафиксированы первые заболевшие. По состоянию на 1 января 2022 г. общее количество заболевших в ЮФО составляло 927 506 чел., а число умерших – 35 672 человек.

Коронавирус распространился по всей территории России с разной силой проявления в ее регионах. На рисунке 1 отражена динамика распространения коронавирусной инфекции в регионах Южного федерального округа (далее – ЮФО).

Несмотря на существенные межрегиональные различия в показателях заболеваемости, очевидным фактом является формирование выраженных 3 волн распространения пандемии, каждая из которых отличается большей продолжительностью и силой воздействия. При этом в ЮФО самые высокие показатели заражения и смертности в расчете на 100 тыс. населения в Севастополе и Республике Калмыкия, а самые низкие – в Краснодарском крае (см. рис. 2).

Оперативный федеральный штаб по борьбе с коронавирусом был создан в конце января 2020 г. распоряжением Председателя

Правительства РФ от 29 января 2020 г. в целях координации работы и взаимодействия органов исполнительной власти, а также мониторинга текущей ситуации по коронавирусу в стране и в мире. Первые социально-экономические последствия коронакризиса в российских регионах проявились с введением федеральными властями ограничительных мер деловой и социальной активности для предотвращения распространения вируса. Указом Президента РФ с 30 марта по 3 апреля 2020 г. были установлены нерабочие дни с сохранением заработной платы, которые затем были продлены с 4 по 30 апреля 2020 года. В это же время властями был определен перечень наиболее пострадавших от пандемии отраслей, нуждающихся в государственной поддержке. К таким отраслям, в частности, были отнесены сфера услуг, гостиничный бизнес, туризм, общественное питание и ряд других.

— Ростовская область .......Волгоградская область — — Крым

— Краснодарский край ^— • Астраханская область — • —Севастополь

-Калмыкия          .......Адыгея

Рис. 1. Динамика прироста новых заражений в регионах Юга России на 1-e число каждого месяца, чел.

Fig. 1. Dynamics of the growth of new infections in the regions of the South of Russia on the 1st day of each month, people

Примечание. Составлено по: [17].

На фоне введенных ограничений среди населения фиксировался ажиотажный спрос на товары первой необходимости, лекарства и продукты питания. В экономической сфере многие малые и средние предприятия прекратили свою деятельность или были вынуждены прибегнуть к увольнениям. Постоянное увеличение числа заболевших не позволяло властям снять наложенные ограничения на деловую и социальную активность.

Принимая во внимание региональные различия в реагировании экономик на шоки, а также разные темпы и силу распространения коронакризиса, федеральное правительство предоставило региональным властям право в зависимости от серьезности сложившейся эпидемиологической ситуации самостоятельно определять антикризисную политику в регионах, включая право усиливать или ослаблять ограничительные меры и меры поддержки экономики. Следовательно, на региональные власти была возложена ответственность за все последствия принимаемых решений [1; 6; 14; 15].

В настоящее время на федеральном уровне в качестве системных мер сохраняется поддержка системы здравоохранения. С 18 января 2021 г. проводится массовая вакцинация от COVID-19. Для бизнеса реализуется льготная программа кредитования «ФОТ 3.0», ориентированная на содействие занятости; сохраняется поддержка системообразующих компаний и субъектов малого и среднего предпринимательства в виде отсрочки по уплате налогов, предоставления субсидий и государственных гарантий по кредитам, мораториев на проведение проверок и др. За регионами сохраняется право на введение ограничений и принятие мер для поддержания стабильности социально-экономической ситуации исходя из эпидемиологической ситуации.

Характеристика региональных политик реагирования на коронакризис. Региональная антикризисная политика представляет собой план действий с определенными целями, ценностями и стратегиями [18; 23; 24; 28]. Обзор содержания региональных политик реагирования на коронакризис мы проведем

Рис. 2. Показатели заражений и смертей в регионах Юга России на 100 тыс. чел. населения по состоянию на 1 января 2022 г.

Fig. 2. Indicators of infections and deaths in the regions of the South of Russia per 100 thousand people, population as of January 1, 2022

Примечание. Составлено по: [13].

по основным аспектам антикризисного управления, выделяемым Г. Буккертом.

Мониторинг ситуации в регионах . Во всех регионах для сбора и обработки данных в целях ее последующего преобразования в информацию для борьбы с коронакризи-сом в соответствии с Поручением Правительства РФ от 29 января 2020 г. в марте 2020 г. были созданы региональные штабы и центры для оперативного мониторинга и обобщения данных о количестве заболевших коронавирусом, лиц с подозрением на болезнь, а также граждан, помещенных под карантин или самоизоляцию. Одновременно Федеральной налоговой службой (далее – ФНС) в регионах были сформированы региональные ситуационные центры ФНС России, в задачи которых входит мониторинг рисков возникновения экономических проблем и ухудшения финансового, социального и экономического положения в регионах [22].

С точки зрения собираемой информации региональные системы мониторинга в целом характеризуются однородностью: информация о числе новых заражений и смертей, о числе выздоровевших, а также данные, характеризующее текущее социально-экономическое положение в регионе (индексы потребительских цен, оборота торговли, услуг и пр.). В то же время имеется неоднородность в организации учета граждан, приезжающих из других регионов. Например, в Ростовской области с 16 апреля 2020 г. был введен особый учет всех граждан, въезжающих в регион, включая командированных; в Волгоградской области – с 24 апреля 2020 года. В других регионах ЮФО дополнительный учет прибывающих не проводился. Однако в Краснодарском крае с 31 марта 2020 г. был введен карантин и въезд был разрешен только при наличии специальных пропусков.

В Республике Крым, наряду с оперативным штабом, по указу главы республики на базе Крымского федерального университета (далее – КФУ) был создан Аналитический научно-практический центр по мониторингу ситуации и оценке эффективности мероприятий по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции, в задачи которого входит не только анализ ситуации в здравоохранении и экономике, но и подготовка предло- жений по работе этих сфер во время пандемии [21]. Для решения данных задач учеными КФУ было определено более 100 показателей для проведения мониторинга (включая данные по заработной плате, количеству закрывшихся предприятий, количеству уволенных работников и др.), позволяющих вычислить индекс экономических последствий коронак-ризиса.

Обучение. Согласно подходам Г. Буккер-та, обучение предполагает извлечение уроков из прошлых кризисов. Учитывая, что южнороссийские регионы (как и все российские регионы) имеют ограниченный по времени и в пространстве опыт функционирования в условиях кризисов и никогда не сталкивались с кризисами, вызванными пандемией, найти свидетельства об использовании прошлого опыта мы не можем. Кроме того, предыдущие кризисы имели кардинальное отличие от ко-ронакризиса в связи с иной природой происхождения. Социально-экономические последствия текущей пандемии не соответствуют последствиям традиционных экономических кризисов, предполагая иные механизмы и инструменты воздействия. Например, высокоурбанизированные регионы с широкими глобальными связями в цепочках поставок, обладая значительным потенциалом устойчивости в условиях традиционных кризисов, показали наибольшую уязвимость к коронакризи-су [20; 39; 47].

В то же время можно говорить об обучении в процессе развития волн пандемии. Так, например, большинство стран, в том числе Россия, отказались от введения локдауна в период 2-й и 3-й волн пандемии, поскольку его воздействие на предотвращение распространения заражения оказалось не столь сильным, как ожидалось, тогда как экономике был нанесен значительный ущерб наряду с ухудшением социальных настроений в обществе [26; 27; 29; 49]. Исследователи назвали встречный эффект от внедрения локдауна «эффектом кобры», когда стратегия блокировки, направленная на сглаживание кривой распространения коронавируса, фактически усилила ее. Как отмечают П. Тертхана и К. Джо Арун, основная причина такого контрэффекта – панические покупки, которые привели к скоплению людей в очередях, в транспорте, на рын- ках с игнорированием норм социального дистанцирования [44].

Региональная политика может опираться не только на собственный опыт, но и на опыт других регионов и стран. Как правило, проводя антикризисную политику, южнороссийские регионы транслировали опыт Москвы и Московской области: введение режима самоизоляции; введения режима QR-кодов для посещения ряда общественных мест; обязательная вакцинация для отдельных категорий работников; пакеты поддержки мер медикам и др. [24].

Принятие решений. Принятие решений относится к характеристике мер, предпринятых региональными властями для борьбы с коронакризисом. Как было упомянуто ранее, большинство принимаемых на региональном уровне мер находится в рамках, очерченных федеральным правительством, а также транслирует меры, предпринимаемые в Москве и Московской области. Поэтому в реализуемых региональных антикризисных политиках имеется большое сходство. Однако отмечаются и определенные различия в их осуществлении и полученных результатах.

Одними из первых регионов ЮФО, отреагировавших на ситуацию с пандемией и разработавших региональные пакеты поддержки малого и среднего бизнеса, были Ростовская область и Краснодарский край. Почти сразу после введения ограничений на деловую и социальную активность в конце марта 2020 г. правительства этих регионов создали рабочие группы для мониторинга финансово-экономической ситуации и выработки рекомендаций по региональным пакетам поддержки МСП. Позже, в начале апреля, аналогичные рабочие группы были созданы и в других регионах.

Одним из первых шагов, которые предприняли региональные правительства, было рассмотрение и расширение или сокращение (при необходимости) федерального списка «наиболее затронутых коронакризисом секторов». Например, Ростовская область исключила из списка наиболее пострадавших секторов экономики оптово-розничную торговлю и деятельность кинотеатров [19]. В дополнение к «наиболее пострадавшим секторам» региональные правительства имели право уста- новить список «якорных» компании, оказывающих системообразующее воздействие на социально-экономическое состояние региона.

Анализируя перечень мер поддержки бизнеса в регионах ЮФО, можно отметить, что в 2020 г. во всех регионах были введены налоговые преференции, выражающиеся в снижении ставки налога по УСН, ставки ЕНВД, налога на имущества, предоставлены отсрочки по уплате пени и штрафов по задолженности по арендным и налоговым платежам. Активно развивалась система микрозаймов с предоставлением льготных займов, снизились ставки гарантийного вознаграждения и вознаграждения за поручительство. Был введен мораторий на все плановые проверки малого бизнеса и пр. В социальной сфере были увеличены пособия по безработице и предоставлены субсидии работодателям на трудоустройство граждан.

В 2021 г. в большинстве регионов мера поддержки экономики от коронакризиса выразилась в развитии систем кредитования бизнеса, а также в реализации Федеральной льготной кредитной программы «ФОТ 3.0».

Если говорить об уникальных мерах поддержки, оказываемых региональными властями в регионах, то в соответствии с данными, представленными на официальных сайтах региональных органов власти, можно выделить Ростовскую и Астраханскую области. В Ростовской области в 2021 г. осуществлялась серьезная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей: субсидии и субвенции, возмещение части затрат. До 1 апреля 2021 г. действовал мораторий на демонтаж нестационарных торговых объектов. Сохранились пониженные ставки на получение микрозаймов, гарантийную поддержку, а также предоставление льготного лизинга АО «РЛК РО» на коммерческую технику, спецтехнику и сельхозтехнику от 3,3 млн руб. при ставке удорожания от 4,25 % [16]. В Астраханской области была снижена налоговая ставка для предприятий наиболее пострадавших отраслей, применяющих УСН (до 3 и до 7,5 %), а также установлены налоговые каникулы до 2023 г. для впервые зарегистрированных предпринимателей, применяющих УСН и ПСН [14].

Следует также отметить, что на сайте Министерства экономического развития РФ имеется информация о том, что в Республике Калмыкия вводятся дополнительные меры поддержки предпринимателей, создавших новые места на территории республики, для чего Индивидуальной программой предусмотрено выделение более 263 млн руб. (новость от 3 августа 2021 г.) [3]. Однако на официальном сайте Правительства Республики Калмыкия сведений, подтверждающих данную информацию, нет.

Наряду с поддерживающими мерами региональные власти в рамках антикризисной политики вводили ограничивающие социальную и деловую активность меры. Во всех регионах сохраняется масочный режим. Жесткие карантинные меры (с 31 марта до 21 июня 2020 г.), ограничивающие въезд в регион, были введены в единственном на Юге России регионе – Краснодарском крае во избежание притока туристов, учитывая его статус всероссийской здравницы. С 1 августа 2021 г. въезд в регион для туристов был разрешен при условии вакцинации от коронавируса, отрицательного результата ПЦР-теста, проведенного в течение 3 дней до заселения, или сертификата о перенесенном не позже 6 месяцев заболевании, вызванном коронавирусной инфекцией, с личного кабинета портала государственных и муниципальных услуг. Все южнороссийские регионы ввели обязательную вакцинацию от коронавируса для работников ряда сфер.

В регионах по мере ухудшения санитарно-эпидемиологической ситуации вводились меры по приостановлению проведения массовых мероприятий культурного, зрелищного и развлекательного характера в общественных местах, ограничения по посещению физкультурных и спортивных мероприятий с участием зрителей. Попытка в начале августа ввести в Ростовской области QR-коды на посещение центров социального обслуживания населения, почты, банков не удалась. В связи с многочисленными жалобами граждан и высказываемым недовольством в социальных сетях данное постановление было отменено уже на следующий день.

Строгость мер, предпринимаемых региональными властями, во многом определялась реакцией на них населения. При этом общественное восприятие в регионах было различ- ным: если одна часть населения снисходительно воспринимала приказы носить маски и не посещать многолюдные места, то другая относилась к этому негативно, провоцируя оппортунистическое поведение. Безусловно, характер восприятия зависел от множества факторов, в том числе специфических для региона (подтвержденные показатели смертности в регионе) [15]. Однако исследования показывают, что в целом имелась тенденция, отражающая, что восприятие мер как чрезмерно строгих сокращает вероятность того, что эти меры будут приняты [37]. В этой связи региональные власти вынуждены были идти на послабление ограничительных мер.

В исследовании реакций граждан на предпринимаемые политические усилия Дж. Ли, К. Ким, Г. Пак и ряд других исследователей отмечают, что политическая поляризация существует и за пределами индивидуального уровня. Например, регионы, склоняющиеся к консервативному поведению в большей степени готовы позитивно воспринимать жесткие меры государственного воздействия [43; 45]. Однако, чтобы дать объяснения зависимости строгости политики и поведения экономических агентов, нужны дополнительные исследования, которые авторы предполагают провести в будущем.

Координация. При возникновении чрезвычайных ситуаций важным средством минимизации потерь является эффективное руководство и обеспечение оперативной координации деятельности отдельных служб.

На региональном уровне оперативные и управленческие процедуры были возложены на оперативные региональные штабы по коронавирусу, возглавляемые главой региона, в состав которых входили представители правительства региона, министерств здравоохранения, общего и профессионального образования, труда и социального развития, департамента потребительского рынка, представители по надзору в сфере защиты прав потребителя и иные представители органов управления. Данные ведомства были призваны обеспечивать на основе сотрудничества функционирование совместного механизма борьбы с коронакризисом.

Следует отметить, что на ранних стадиях у каждого из ведомств были собствен- ные направления деятельности, которые по мере ухудшения ситуации постепенно объединялись. С развитием коронакризиса в регионах значительно повысился уровень административного влияния Роспотребнадзора, принимающего постановления об обязательности вакцинации для отдельных категорий работников, об обеспечении режимов изоляции и др. Тем самым в антикризисной политике стали преобладать социальные цели над экономическими. Цели поддержки наиболее пострадавших отраслей, поставленные на ранней стадии развития пандемии, сменились на цели предотвращения распространения инфекции с активным использованием, наряду с позитивными (подарочные сертификаты, розыгрыши призов), негативных стимулов (штрафы, отстранение от работы, ограничение доступа в организации торговли и пр.).

В отношении координации взаимодействия между федеральными и региональными властями можно отметить, что большинство задач, связанных с оперативной передачей информации, было эффективно решено. Некоторая напряженность отмечалась в координации взаимодействий в системе здравоохранения в отношении мониторинга в цепочках доставки необходимого оборудования в больницы. Фрагментарная координация региональным правительством данных взаимодействий приводила, зачастую, к трагическим последствиям.

Коммуникации. Как отмечают И. Боза, А. Кастелли, М. Кастелли и др., в условиях, когда эффективность реализации антикризисной политики критически зависит от поведения широких слоев населения, коммуникации становятся ключевым фактором управления как на национальном, так и на региональном уровне [31]. На протяжении всей пандемии общим направлением правительственных коммуникаций в регионах было предоставление ежедневной информации о количестве случаев заболевания и количестве смертей. Во время первой волны пандемии Президент РФ В.В. Путин неоднократно обращался в прямом эфире к населению для информирования о предпринимаемых на государственном уровне мерах сдерживания распространения вируса.

Однако в целом политическая коммуникация по своему содержанию и форме была довольно неоднородной. Меры, реализуемые региональными властями, часто приводили к смешанным и противоречивым сообщениям. Например, в какой-то момент появлялась информация о предстоящем введении QR-кодов в общественном транспорте, для посещения банков, торговых центров, потом данная информация опровергалась. Это порождало недоверие со стороны населения, провоцировало распространение разнообразных слухов.

Анализ качества предоставляемой на сайтах информации осуществлялся по следующим основным позициям: текущие данные об уровне заболеваемости и количестве смертей в регионе (в том числе в разрезе отдельных муниципальных образований); наличие информации о реализуемых мерах поддержки бизнеса; наличие информации о социальных мерах поддержки граждан в период пандемии; наличие информации о действующих в регионе ограничениях на социальную и деловую активность; наличие разъяснительной информации по соблюдению санитарно-эпидемиологических норм и правил, необходимости вводимых мер; наличие горячей линии для обратной связи. Проведенный анализ представленной на официальных сайтах правительств регионов информации о предпринимаемых мерах борьбы с коронавирусной инфекцией отражает значительные различия в характере ее раскрытия (см. табл. 1).

Как видно из результатов проведенного анализа, уровень информационного наполнения сайтов исполнительных органов государственной власти различен. В большинстве случаев на сайтах отражены текущие данные мониторинга об уровне заболеваемости в регионе, разъяснительная информация о профилактике коронавирусной инфекции и проводимой вакцинации, а также телефоны горячих линий. В меньшей степени представлена информация о реализуемых мерах поддержки на региональном уровне и действующих ограничениях.

Следует также выделить различия в удобстве доступа к данной информации, в стиле и форме ее представления. Отсутствие отлаженной системно проводимой информационной работы со стороны региональных властей в отношении разъяснительной деятель- ности о необходимости и эффективности реализуемых мер порождает недоверие граждан к ним. В условиях возникающей информационной асимметрии основным инструментом, определяющим реакции населения на политические антикризисные меры, становятся социальные сети [2; 14; 20; 46].

Как отмечают исследователи, с точки зрения усиления уровня доверия граждан к правительству важно, чтобы региональные власти вели более отлаженную работу со средствами массовой информации в отношении регулярного предоставления актуального новостного контента в наиболее популярных и имеющих широкую аудиторию медиаканалах [43; 45]. Безусловно, пользователи имеют доступ к большому объему информации и отфильтровывают ее в соответствии с собственными предпочтениями. Тем не менее факт оперативного предоставления в СМИ актуальной новостной официально подтвержденной информации о текущей ситуации в регионе намного лучше, чем ее отсутствие, поскольку позволяет повысить уровень доверия к проводимой властями политики и снизить вероятность возникновения слухов и дезинформации.

Наряду с этим важен постоянный мониторинг общественных настроений в отноше- нии восприятия населением строгости вводимых мер. Как было отмечено ранее, выбор инструментов региональной политики во многом определялся воспринимаемой строгостью мер населением. Исследователи фиксируют значительные различия в доверии к властям со стороны отдельных групп населения по возрастному признаку, сфере деятельности и пр. [35; 48]. Кроме того, отмечаются различия в реагировании на предпринимаемые властями меры в зависимости от доли мигрантов в регионе (в том числе трудовых мигрантов), имеющих более высокие показатели заболеваемости [41]. В этой связи подчеркнем, что эффективная коммуникация, основанная на понимании общественных настроений и адекватной интерпретации реакций со стороны отдельных групп населения, способствует принятию согласованных с региональной политикой мер.

Лидерство. В своих исследованиях под лидерами Г. Буккерт понимает тех, кто играет ведущую роль в определении мер и направления региональной политики.

С самого начала пандемии стратегии реагирования национальных экономик определяются в соответствии с рекомендациями Всемирной организации здравоохранения (далее – ВОЗ). Временное руководство ВОЗ от 7 марта 2020 г. «Реагирование на распростра-

Таблица 1. Результаты анализа информации о пандемии и реализуемых мерах, представленной на официальных сайтах региональных правительств ЮФО

Table 1. The results of the analysis of information about the pandemic and the measures being implemented, presented on the official websites of the regional governments of the Southern Federal District

Регион ЮФО	Текущие данные мониторинга об уровне заболеваемости и количестве смертей в регионе	Реализуемые меры поддержки бизнеса	Реализуемые меры социальной поддержки	Информация о действующих ограничениях	Разъяснительная информация	Горячая линия
Адыгея	+	–	–	–	–	+
Калмыкия	–	–	–	+	+	+
Крым	+	+	–	–	+	+
Краснодарский край	–	+	+	–	+	+
Астраханская область	+	+	+	–	+	+
Волгоградская область	+	–	–	+	+	–
Ростовская область	+	+	+	–	+	+
Севастополь	–	–	–	–	–	–

Примечание. Составлено авторами.

нение COVID-19 в сообществах» [4], включающее рекомендации по введению медикосанитарных мер и порядку функционирования национальных систем здравоохранения, положено в основу большинства политических решений в российских регионах в рамках борьбы с распространением коронавирусной инфекции. При этом на федеральном уровне (на уровне актов Правительства РФ и Президента РФ) не было принято какого-либо документа, содержащего нормы о мерах борьбы с коронак-ризисом. Полномочия в отношении ограничительных, профилактических и восстановительных мер были переданы Указом Президента РФ главам регионов. В этих условиях регионы могли принимать полностью автономные решения (модель автономного выбора) либо следовать примеру столичных регионов (модель следования за центром), чтобы снизить возложенное бремя ответственности за принимаемые решения. Если модель следования за центром характеризуется повторением решений в части ограничивающих и поддерживающих антикризисных мер, принимаемых в Москве и Московской области, независимо от складывающейся санитарно-эпидемиологической и социально-экономической ситуации в регионе, то модель автономного выбора предполагает, что решения определяются конкретными региональными условиями и имеющимися социально-экономическими проблемами.

Для южнороссийских регионов в целом характерным стало использование модели следования за центром при формировании мер антикризисной политики. Все регионы работали в рамках мер, установленных федеральным правительством, включая фискальные меры, финансовые инструменты, отсрочки и пр. Финансовая поддержка бизнеса осуществлялась преимущественно за счет мер федеральной поддержки, консультационная и информационная поддержка также являлась отражением мер федерального правительства.

При введении ограничительных мер также сказывалась приверженность в выборе модели следования за центром. Некоторое отклонение от политики столичных регионов продемонстрировал Краснодарский край, где были введены ограничительные меры в туристический сезон (строгая изоляция в мае – июне 2020 г. и режим QR-кодов для заселения в гостиницы в августе 2021 г.). Тем не менее это был единичный случай, когда предпринятые региональными властями меры отличались от «столичных», в целом же регион также придерживался стратегии поведения, ориентированного на «центр».

Процедура принятия решений в отношении введения антиковидных мер в регионах может быть представлена следующим образом. Инициативу о введении тех или иных мер брал на себя Роспотребнадзор, в соответствии с рекомендациями которого они вводились на региональном уровне. Кроме того, в южнороссийских регионах транслировались региональные инициативы, реализуемые в Москве и Московской области.

Таким образом, поскольку все южнороссийские регионы выбрали стратегию следования за центром, мы не можем привести конкретного примера лидерского подхода в регионах в реализации антикризисной политики.

Восстановительный потенциал. Восстановительный потенциал учитывает различные меры, предпринимаемые регионами для сдерживания процессов распространения инфекции и поддержания системы здравоохранения, а также для восстановления экономики региона. Среди основных инициатив региональных правительств в отношении восстановления социально-экономического потенциала территории можно выделить меры, ориентированные на восстановление здоровья населения, и меры по восстановлению экономики.

Так, к концу 2021 г. среди рассматриваемых регионов в Ростовской области действовало 34 ковидных госпиталя (в том числе 8 – в Ростове-на-Дону) на 5079 коек. В Краснодарском крае – 18 ковидных госпиталей с общим коечным фондом около 6700 мест. В Волгоградской области – 7228 инфекционные койки в 30 госпиталях. В Астраханской области были выделены 1602 койки в 6 больницах. В Калмыкии были открыты 15 инфекционных госпиталей с 1095 койко-мест. В Адыгее были развернуты 320 коек для коронавирусных больных в 3 госпиталях. В Республике Крым – 3859 коек, в Севастополе – 676 коек. Согласно оперативным данным сайта Стопкорона-вирус.РФ, самая тяжелая ситуация с коечным фондом сохранялась только в Республике Адыгея (заполняемость более 95 %).

По уровню летальности в ЮФО лидировал Краснодарский край с показателем 8,9 %, второе место занимала Ростовская область – 4,9 %. Наименьший уровень летальных исходов был зафиксирован в Республике Калмыкия – 2,02 % [5].

Региональные политики в настоящее время сосредоточены на вакцинации населения. По состоянию на 1 января 2022 г. среди регионов ЮФО по доле вакцинированного населения лидировал Севастополь – 63,1 %, далее следовали: Волгоградская область – 56,15 %, Калмыкия – 49,3 %, Ростовская область – 45,6 %, Крым – 41,5 %, Адыгея – 40,6 %, Краснодарский край – 39,3 %, Астраханская область – 38,7 % [13].

Выводы. Таким образом, суть антикризисной политики южнороссийских регионов выражалась в сглаживании негативных социально-экономических последствий коронакри-зиса и формировании условий для реализации восстановительного потенциала региональных экономик. Основными субъектами региональной антикризисной политики выступали губернатор и сформированные им региональные штабы по коронавирусу, включающие представителей различных ведомств и органов управления. На первых этапах развития пандемии региональная политика включала комплекс мер фискальной и денежно-кредитной политики, а с 2021 г. приоритетными стали инструменты денежно-кредитной политики, как менее затратные ответы на кризис.

На всех этапах развития коронакризиса политика региональных властей, несмотря на различия в нанесенном ущербе, может быть описана как модель «следование за центром», ключевой характеристикой которой стал приоритет в защите человеческих жизней над целями экономического развития. Путь, которым следовало развитие пандемии, а также накопленных опыт в реализации антикризисных мер выражались в последовательной смене антикризисных целей региональных правительств. На первых стадиях развития коро-накризиса (период первой волны пандемии) в приоритете были цели сдерживания распространения коронавируса и государственная поддержка наиболее пострадавших отраслей эко- номики от введения ограничительных мер. Однако впоследствии данные цели не стали доминирующими и, начиная со второй и последующих волн пандемии, ключевым направлением региональной политики стало введение профилактических мер, связанных с массовой вакцинацией населения. Можно также отметить изменение скорости реагирования властей на ситуацию по мере развития пандемии. На первых стадиях коронакризиса демонстрировались быстрые изменения, связанные с принятием решения о поддержке предприятий, о предоставлении государственных гарантий и пр. С развитием коронакризиса изменения стали медленными, постепенно переходя на решение проблем, связанных с поддержкой системы здравоохранения.

Регионы демонстрировали высокую степень чувствительности к решениям властей в отношении реализуемых антикризисных мер, результаты которых находят выражение в показателях социально-экономического положения регионов (см. табл. 2).

В целом можно сказать, что наиболее низкий потенциал восстановления среди регионов ЮФО имеют Астраханская и Волгоградская области. Наряду с этим Волгоградская область имеет наиболее высокие в ЮФО показатели естественной убыли населения. Остальные регионы ЮФО характеризуются достаточно высоким потенциалом восстановительного роста. По темпам экономического развития явно лидируют Республика Крым и Ростовская область.

Как показывают результаты проводимых авторами исследований, в том числе представленных в источниках [25; 46; 47], основные причины различий в полученных результатах социально-экономических показателей при применении одной и той же модели реализации антикризисной политики связаны с докризисным состоянием региональных экономик, определяющим уровень их чувствительности к факторам коронакризиса. Так, сырьевые регионы с внешними цепочками поставок промышленной продукции, как правило, демонстрируют более низкие показатели промышленного развития (Астраханская область). Одновременно высокий уровень развития внутрирегиональных интеграционных связей способствует проявлению «эффекта домино» в смежных отраслях и сферах деятельности, в том числе непосредственно влияя на оборот оптовой торговли (Астраханская и Волгоградская области). Регионы с агропромышленной специализацией чаще всего демонстрируют бóльшую восстановительную способность, что во многом связано с меньшим уровнем распространения заболеваемости по причине низкого уровня урбанизации территории (Республика Крым, Краснодарский край, Республика Адыгея) и отсутствием ограничений на деятельность предприятий сферы АПК (Ростовская область).

Наряду с этим можно отметить, что различия в реакциях регионов на одни и те же антикризисные решения объясняются тем, что они определялись не столько реальной социально-экономической ситуацией в регионе, сколько позицией следования «примеру столицы». Поэтому наибольшую эффективность данные решения показали в тех регионах, развитие коронакризиса в которых было идентично развитию ситуации в Москве и Московской области (например, Ростовская область).

Однако для понимания того, в какой мере имеющиеся различия социально-экономических показателей регионов являлись результатом мер антикризисной политики, а в какой мере они предопределялись докризисным со- стоянием социально-экономического потенциала и региональной спецификой развития ко-ронакризиса, безусловно, необходимы дополнительные исследования.

С точки зрения перспектив долгосрочного устойчивого развития территории для повышения эффективности мер реализации региональной политики необходимо обеспечить, чтобы реализуемые координационные взаимодействия властей на разных уровнях управления имели четкие цели по восстановлению экономики регионов. При этом с точки зрения стратегических последствий реализуемая в настоящее время политика стимулирования спроса несет значительные социально-экономические риски, связанные с усилением финансовой нестабильности [42]. Такая политика служит «старым структурам». Несмотря на издержки, связанные с политикой поддержания предложения, именно она позволит в итоге увеличить доходы в бюджет и будет способствовать поддержанию занятости и росту производственного потенциала. Тем самым будут сформированы предпосылки для промышленного обновления и выхода на новую траекторию развития.

Ключевой проблемой реализации мер региональной политики является неэффективная информационная работа (разъяснитель-

Таблица 2. Основные показатели социально-экономического положения в регионах ЮФО (январь – август 2021 г.)

Table 2. Key indicators of the socio-economic situation in the regions of the Southern Federal District (January – August 2021)

Регионы ЮФО	Индекс промышленного производства, %	Оборот розничной торговли, %	Оборот общественного питания, %	Объем платных услуг населению, %	Оборот оптовой торговли, %	Темпы роста внешней торговли, %	Индексы потребитель-ских цен в августе 2021 к декабрю 2020, %	Безработица, август 2021, %	Естественный прирост / убыль населения на 1 тыс. чел
Адыгея	108,2	122,9	106,4	116,5	130,6	113,9	105,4	1,3	–5,1
Калмыкия	102,1	105,3	133,9	111,7	103,3	29,9	105,4	1,9	–2,6
Крым	109,0	106,4	171,8	139,7	112,9	102,6	105,0	1,5	–7,8
Краснодарский край	112,0	117,3	125,0	124,9	98,1	125,7	106,2	0,8	–5,4
Астраханская область	96,8	99,3	120,4	109,0	82,6	225,4	105,4	1,8	–4,0
Волгоградская область	97,0	108,3	105,6	110,6	69,4	133,1	104,6	0,6	–8,9
Ростовская область	109,2	114,0	121,9	116,7	108,6	136,5	104,5	1,1	–8,4
Севастополь	128,0	108,9	127,8	121,4	122,5	108,1	106,1	0,5	–5,9

Примечание. Составлено по: [7].

ная, пропагандистская) со стороны региональных властей, что ведет к информационной асимметрии с усилением влияния СМИ на социальные настроения граждан [8; 18]. Более того, широта и объем негативного информационного потока из неофициальных источников оказывается намного больше. Следовательно, необходимо, чтобы региональные власти взяли на себя ответственность за прозрачное раскрытие информации о ситуации в регионе, а также о реализуемых в связи с этим мерах.

Важный вопрос дальнейших исследований состоит в том, в какой мере уроки коронакри-зиса повлияют на ключевые принципы регионального управления в российских регионах.