Антимиграционная политика стран вишеградской группы

Belkina P. Yu. Antimigrant Policy of Visegrad Group Countries. Vestnik NSU. Series: History and Philology , 2019, vol. 18, no. 8: History, p. 29–38. (in Russ.) DOI 10.25205/1818-7919-2019-18-8-29-38

Миграционный кризис в Европейском союзе (далее – ЕС) явился следствием вооруженных конфликтов в странах Ближнего Востока и Северной Африки, прежде всего Сирии. Своего пика наплыв беженцев достиг в 2015 г., когда число мигрантов возросло в два раза 1. Усугубили ситуацию террористические акты в Париже и Брюсселе, еще более обострив вопросы безопасности. Основными странами прибытия мигрантов являются Италия и Греция. Третий путь, так называемый западно-балканский маршрут, приходится на страны бывшей Югославии. Мигранты, направляющиеся в Европу данным путем, попадали непосредственно на территорию Венгрии, где число нелегальных мигрантов в 2015 г. превысило 700 тыс. чел., что в 17 раз больше, чем в 2014 г. 2

Попытки решить проблему миграции в ЕС привели к расколу Европы на два лагеря. Первый, ядро которого составляют так называемые страны «старой Европы», беря за основу европейские ценности и принцип солидарности, стремится к созданию механизмов, позволяющих регулировать миграционный поток на территорию ЕС. Второй, представленный странами Вишеградской группы (В4), на национальном уровне проводит линию на укрепление внешних границ и отказывается принимать беженцев, а также пытается перенести данные методы на наднациональный уровень. Этому способствует не только рост числа беженцев, но и усиление консервативных сил внутри стран региона. Вследствие этого в ЕС существует две полярные позиции, одна из которых поддерживает реализацию миграционной политики, а вторая выступает за антимиграционную политику.

Политика стран Европейского союза в отношении миграционного кризиса давно находится в фокусе исследований ученых. Часть отечественных исследователей занимается изучением общей политики ЕС по урегулированию миграционного кризиса, которая, по их мнению, не принесла плодов, и сейчас находится в стадии дальнейшего реформирования [Потемкина, 2018. С. 64]. Другая часть исследователей обращается к позиции стран Вишеградской группы. Большинство из них сходится во мнении, что противостояние стран четверки и европейской Комиссии говорит о нарастающем кризисе внутри ЕС [Потемкина, Грачева, 2018. С. 34]. Анализируя национальные подходы к урегулированию миграционного кризиса, исследователи приходят к выводу о том, что позиции стран-членов коренным образом различаются, что отрицательно сказывается на поиске компромиссного решения [Квашнин и др., 2017. С. 104].

Как отечественные, так и зарубежные исследователи указывают на то, что миграционный кризис стал показателем внутриевропейского кризиса и обнажил существующие противоречия [Bauerova, 2018. P. 99]. Некоторые авторы выражают менее критичный подход к существующей Дублинской системе, хотя и не без оговорок о необходимости ее реформирования [Carrera et al., 2015]. Следует отметить работу, посвященную миграционной политике отдельных стран ЕС [Dahl, Dziudzik, 2017. P. 17]. Ее авторы подчеркивают, что жесткая миграционная политика проводится не только в государствах Восточной Европы, но и в таких странах, как Дания и Швеция, что говорит о расхождении в позициях не только между старыми и новыми странами – членами ЕС, но и внутри ЕС-15. Ряд зарубежных исследователей занимается рассмотрением позиции стран Центральной Европы. Часть их работ посвящена исследованию политической конъюнктуры и влиянию на нее миграционного кризиса как одного из факторов. Миграционная политика была частью предвыборных программ, а националистические и популистские партии придерживались крайних позиций по этому вопросу [Szomolányi, Gál, 2016. P. 69]. Кроме того, ряд европейских авторов рассматривает миграционный кризис в качестве импульса для усиления сотрудничества стран Вишеградской группы и объединяющего компонента [Nyzio, 2017. P. 47].

Анализ официальных документов В4 и заявлений политиков на европейском уровне дает представление об официальной позиции стран региона. В то же время большая их часть но- сит декларативный характер. Каких-либо документов о совместных действиях (кроме совместного обращения в Европейский суд Венгрии и Словакии) не публикуется, что позволяет сделать вывод о том, что формат Вишеградской группы используется в качестве проводника их политической позиции. Сравнительный анализ статистических данных по миграции позволяет оценить реальную ситуацию в странах региона, которая непосредственно влияет на их позицию в ЕС. Также источниковую базу исследования дополняют официальные документы ЕС, посвященные регулированию миграционных потоков.

Следует отметить, что страны Вишеградской группы как таковые не являются странами назначения для беженцев. По большей части они транзитные (в первую очередь Венгрия, в некоторой степени Словакия и Чехия). В Польше мигрантов из стран Ближнего Востока и Северной Африки практически нет. Увеличение числа мигрантов в Польше и Словакии в 2018 г. произошло за счет мигрантов из стран Ближнего Востока (Афганистан и Ирак). Официальные данные ЕС фиксируют значительный рост мигрантов в 2015 г. с его последующим сокращением, что непосредственно связано с национальной политикой этих стран. Немного более высокие цифры представлены в национальной статистике Венгрии 3. В других странах региона статистика во многом опирается на данные Евростата (см. таблицу).

Число мигрантов из стран Северной Африки и Ближнего Востока, обратившихся с просьбой о предоставлении убежища * Number of migrants from North Africa anf Near East countries, who came as asylum seekers

Страна	Год
	2015	2016	2017	2018
Венгрия	109 640	19 300	2 725	535
Чехия	165	140	0	0
Польша	285	0	0	65
Словакия	195	25	35	70

* Таблица составлена по: Asylim applicants in the EU/ Eurostat website URL: https:// ec.europa.eu/eurostat/news/themes-in-the-spotlight/asylum2018 (дата обращения 30.03.2019).

На национальном уровне страны региона проводят жесткую политику относительно миграции. Отметим, что во всех странах В4 политики акцентируют внимание на смешение понятий «беженцы» и «трудовые мигранты», вследствие чего в своих выступлениях они часто ссылаются на то, что прибывающие в страны Евросоюза мигранты не столько нуждаются в убежище, сколько приезжают в поисках лучших условий, в связи с чем политики переключаются с гуманитарной проблемы на борьбу с незаконной трудовой миграцией. Как указывают некоторые исследователи, только мигранты из Сирии и Эритреи имеют право на статус беженцев [Duszczyk, 2015. P. 3].

В Венгрии ужесточение миграционного законодательства пришлось на период углубления миграционного кризиса. В 2015 г. были внесены первые поправки в национальный акт о миграции, а в 2018 г. внесены поправки в Конституцию, которые коснулись регулирования миграционных потоков. В связи с последними событиями более жесткими стали условия содержания мигрантов. Теперь беженцы должны находиться в лагерях на время рассмотрения их обращения о предоставлении убежища. Был усилен пограничный контроль, который должны осуществлять полицейские и военные, их полномочия были расширены. Седьмая поправка к Конституции Венгрии гласит о том, что «иностранное население не должно се- литься в стране» 4. Кроме того, Конституция возлагает на правительство обязательство сохранять христианскую культуру. Следует сказать, что религия не играет особой роли в политике Венгрии, как это происходит, к примеру, в Польше, а скорее используется правыми в их политических выступлениях в качестве определяющего и объединяющего нацию компонента. Большой резонанс вызвали и принятые Виктором Орбаном законы о запрете организаций, помогающих мигрантам, так называемые законы «стоп-Соррос» [Потемкина, 2018. С. 67].

Изменения в миграционном законодательстве в Словакии произошли несколько раньше. В 2011 г. был принят новый акт, который ужесточал пограничный контроль и требования к мигрантам 5. Словацкие власти стали больше ориентироваться на приток высококвалифицированной рабочей силы, о чем говорится в Миграционной стратегии до 2020 г. 6

Такое восприятие миграционного кризиса, прежде всего в контексте безопасности, характерно для всех стран объединения. Это отразилось в миграционной стратегии Чехии, принятой в 2015 г. [Четверикова, 2017. С. 138]. Были созданы центры временного проживания для мигрантов на территории этой страны.

Урегулирование миграционного кризиса также стало одним из пунктов предвыборных программ для ряда партий. Так, ставший премьер-министром Чехии Андрей Бабиш в своих выступлениях придерживается антимигрантской политики и говорит о необходимости «возвращения мигрантов» на родину 7. С подобной позицией выступают представители польской партии Право и Справедливость и представители католической церкви [Krotofil, Motaka, 2018. P. 102]. В то же время общественность и политики стран региона более благосклонно относятся к мигрантам из других государств Восточной Европы. Такое отношение в первую очередь связано с религиозными и культурными обычаями принимающего общества и мигрантов.

На формирование позиции в отношении миграционного кризиса и европейской политики по его урегулированию большое влияние оказало изменение политической конъюнктуры в странах Вишеградской группы. Особенно четко ситуация прослеживается в Польше. После выборов 2015 г. и прихода к власти партии Станислава Качиньского Право и Справедливость обозначился резкий крен в сторону антимиграционной политики. Польша отказалась от принятия 5 тыс. мигрантов из Италии и Греции, как то предполагала система квотного распределения и что было одобрено предыдущим правительством [Bauerova, 2018. P. 110]. Тем не менее отметим, что на региональном уровне местные власти реализуют ряд программ, нацеленных на оказание помощи мигрантам [Frelak et al., 2017. P. 20].

В регионе в целом отмечается рост популярности правоконсервативных и националистических партий. В Венгрии большинство на парламентских выборах в 2014 и 2017 гг. получала партия ФИДЕС, после последних выборов вступившая в коалицию с партией «За лучшую Венгрию» (Йоббик). Критики миграционной политики ЕС придерживается и словацкая партия Курс – Социальная демократия, возглавляющая правительство Словакии с 2012 г. В Чехии все большей поддержкой населения пользуется популистская партия действующего премьер-министра Андрея Бабиша Акция недовольных граждан (ANO), которая получила большинство на парламентских выборах 2017 г. 8

С ростом числа беженцев и усилением проблем безопасности ЕС начал разрабатывать политику в отношении его урегулирования. Ее кульминацией стала система квотного распределения беженцев, основанная на идее общности стран ЕС и разделения ответственности

[Шаблинская, 2017. С. 191]. ЕС проводит меры по регулированию миграционных потоков и интеграции мигрантов в общество, а также оказывает помощь пограничным странам в обеспечении пограничного контроля за счет сил агентства Фронтекс [Carrera et al., 2015. P. 13].

Наиболее спорным вопросом стало создание системы квотного перераспределения беженцев. Впервые данная идея была сформулирована в Европейской повестке дня по миграции 9. В документе говорится о необходимости перемещения и перераспределения беженцев государствами – членами ЕС на обязательной основе, а также перечислен ряд мер по усилению пограничного контроля и сотрудничеству с третьими странами. Реакция стран Вишеградской группы последовала довольно быстро: в совместном заявлении в июне главы правительств призвали к созданию системы перераспределения на добровольной основе 10. Тем не менее через несколько дней Европейский совет согласовал решение о создании подобного механизма на обязательной основе 11. За ним последовало новое совместное выступление глав правительств В4, в котором они заявили о том, что обязательные квоты остаются неприемлемым механизмом решения проблемы 12. На период 2015–2016 гг. в целом приходится больший объем совместных заявлений представителей четверки в отношении миграционного кризиса, чем в последующие годы, что связано с европейским процессом создания схем перераспределения. В то же время отметим, что в данных документах они подчеркивают свою готовность к сотрудничеству по другим пунктам повестки.

Решения, принятые 14 13 и 22 сентября 2015 г. 14, имеют схожий характер и регулируют меры по уменьшению давления на страны, наиболее пострадавшие от миграционного кризиса, и переселение и перемещение беженцев в другие государства ЕС в соответствии с их территорий, уровнем ВВП, числом мигрантов, прибывших на их территорию, и уровнем безработицы. Оба плана предполагают оказание финансовой поддержки странам-реципиентам в размере 6 тыс. евро на человека и возмещение издержек на перемещение из Италии и Греции. В них подробно прописаны конкретные процедуры перемещения и перераспределения беженцев. Кроме того, Италия и Греция должны получать техническую помощь для регулирования миграционного потока на их территории. Однако, в случае первого решения, перераспределение мигрантов должно осуществляться на добровольной основе, вторая же схема предполагает обязательный характер переселения беженцев и содержит приложение, где прописано число мигрантов, которое каждая страна должна принять.

Вследствие этого первый план ЕС имел большую поддержку среди стран Вишеградской группы, и страны четверки были готовы на его осуществление (кроме Венгрии, которая уже тогда отказывалась реализовывать соглашение) [Nyzio, 2017. P. 64]. При обсуждении миграционного кризиса и системы квотного распределения депутаты от стран Вишеградской группы заняли критическую позицию относительно подобных мер. Наиболее жесткую позицию отстаивали представители Венгрии, сделав вполне националистическое заявление «Европа для европейцев» 15. Решение о создании механизма перераспределения беженцев было принято большинством голосов, но Венгрия, Чехия и Словакия проголосовали против [Sabic, 2017. P. 5].

В связи с ростом миграционного потока Венгрия наряду с Италией и Грецией во втором соглашении была включена в список стран, из которых предполагалось переселить мигрантов (54 000 человек для Венгрии) 16. Однако премьер-министр Венгрии Виктор Орбан отказался от подобного статуса, не приняв условия соглашения [Потемкина, 2015. С. 39]. В соответствии с последними соглашениями, страны, из которых беженцев должны были переселить, в свою очередь обязались обеспечить условия для принятия мигрантов, оборудовать пункты их приема и необходимую помощь. Кроме того, действующее в ЕС Дублинское регулирование предполагает, что мигранты должны регистрироваться и оставаться в стране, в которую они непосредственно прибыли, т. е. запрещает вторичную миграцию. В это время Венгрия решила закрыть границы для мигрантов и возвела проволочные заграждения на границе с Сербией.

Таким образом, можно говорить о том, что общая позиция стран Вишеградской группы начала формироваться в 2015–2016 гг. В совместных заявлениях и программах страны четверки заявили о необходимости введения жесткого пограничного контроля и оказания технической и финансовой помощи странам, наиболее пострадавшим от наплыва беженцев. Данная позиция идет вразрез с позицией ЕС и вызывает обострение отношений на наднациональном уровне.

В 2017 г. Венгрия и Словакия обратились в Европейский суд с иском о неправомочности данной политики [Ондрейчик, 2016. С. 123]. В поддержку их выступила Польша. Чехия сохранила более гибкую политику и разместила на своей территории 12 беженцев в рамках программы 17. На смягчение позиции пошла и Словакия, приняв на своей территории, однако, меньшее количество мигрантов, чем было определено системой (16 вместо 902 человек 18).

В своем выступлении перед Европейским парламентом премьер-министр Венгрии Виктор Орбан, объяснив отказ принимать беженцев, с критикой прокомментировал готовность других стран принять беженцев 19. Данная позиция была аргументирована тем, что подобные действия будут иметь негативные последствия не только для стран, непосредственно согласившихся на размещение беженцев на своей территории, но и для стран Вишеградской группы. Подобную позицию заняло и правительство Польши 20. О необходимости укрепления пограничного контроля и отказа от системы распределения беженцев заявил действующий чешский премьер-министр Андрей Бабиш 21.

Отказ Польши и Венгрии участвовать в системе квотного распределения беженцев повлек за собой ответные меры Европейской комиссии. Последняя в 2017 г. обратилась в Европейский суд с иском против Польши и Венгрии. На данный момент разбирательства еще про- должаются, однако уже сейчас можно делать некоторые выводы из сложившейся ситуации. Миграционный кризис стал одной из причин разделения ЕС на два лагеря, в первом из которых находятся страны старой Европы, а второй возглавляют новые страны Союза (Польша и Венгрия). Решение проблемы принятия беженцев проходит на фоне общего усиления разногласий в ЕС. Европейский парламент уже голосовал о применении ст. 7 Лиссабонского договора против Венгрии и Польши, которая позволяет лишить страну права голоса в ЕС. Несмотря на то, что статья не была применена (решение не получило единогласной поддержки всех членов ЕС), данные меры показывают углубление раскола внутри ЕС. Большую роль для будущего ЕС имеет и решение, которое будет принято судом по данному вопросу. Победа стран В4 даст повод говорить об ослаблении роли наднациональных институтов и создаст прецедент, когда решения ЕС могут быть необязательными для исполнения странами-членами. По мнению Л. Каролевского и Р. Бенедиктера, введение ЕС санкций против стран четверки может вызвать обратную реакцию в обществе и усилит раскол внутри ЕС [Karolewski, Benedikter, 2018. P. 51].

Европейские санкции, которые должны последовать за судебными решениями ЕС, могут отрицательно сказаться на финансовых возможностях стран четверки. В соответствии с принятым бюджетом ЕС на 2014–2020 гг., Вишеградские страны являются основными получателями европейской помощи из фондов ЕС. Несмотря на угрозы со стороны европейских чиновников о сокращении доли стран в будущем бюджете, в связи с их политикой в отношении ЕС 22 (в первую очередь Польше и Венгрии), позицию свою они не меняют. Отметим, что большая часть проектов фондов ЕС была завершена в 2015 г. 23, и доля бюджетных расходов на эти страны постепенно сокращается 24.

Как было отмечено выше, страны региона ориентируются на ужесточение пограничного контроля и оказание технической и финансовой поддержки в рамках агентства Фронтекс, созданного в 2005 г. в целях координации пограничного контроля Шенгенской зоны. В 2016 г. было принято новое регулирование, значительно расширившее полномочия агентства и его возможности по регулированию миграционных потоков [Зверева, 2015. С. 110]. В 2019 г. ЕС пришел к решению о необходимости увеличения сил Фронтекс в 2026 г. В то же время Венгрия, выступающая за усиление пограничного контроля и более активное сотрудничество с Фронтекс, высказалась против возможности вмешательства агентства в процедуры пограничного контроля национальных государств, приравнивая это к нарушению национального суверенитета 25. Принятые в 2019 г. поправки затронули вопрос о взаимодействии национальных пограничных сил и сил Фронтекс, еще раз подчеркнув вспомогательный характер последнего и отсутствие необходимости в пересекающихся операциях 26.

В заключение отметим, что позиция стран Вишеградской группы несколько различается: Чехия и Словакия остаются более гибкими в сравнении с Польшей и Венгрией. Тем не менее все они придерживаются той позиции, что разрешение миграционного кризиса должно проходить за пределами ЕС. В ответ на миграционную политику они проводят антимиграцион-ную национальную политику, продолжая такую же линию на наднациональном уровне, и на данный момент делают это в довольно жесткой манере. Даже согласившаяся на компромисс Словакия вернулась к изначальной позиции. Неспособность стран ЕС прийти к общей позиции говорит не только о кризисе солидарности, но и об усилении позиций четверки и росте их влияния на формирование общей политики ЕС. Поиски решения путей конфликта в ЕС продолжаются, и наднациональные институты могут оказаться более гибкими в вопросе миграционного законодательства (тем более что план перераспределения беженцев не был полностью реализован ни одной страной), чем страны Вишеградской четверки. Тем не менее обе стороны настроены на продолжение переговоров, а значит, могут прийти к согласованному решению.

Received

05.06.2019