Антимонопольное регулирование и защита конкуренции на трансграничных рынках таможенного союза и единого экономического пространства

Евразийская экономическая комиссия (далее – ЕЭК, Комиссия) была создана 1 января 2012 года. ЕЭК представляет собой наднациональный регулирующий орган, который решает в основном экономические вопросы1.

В настоящее время между государствами – членами Таможенного союза и Единого экономического пространства (далее – ТС и ЕЭП) отсутствуют таможенные границы, в связи с чем отмечается рост объемов взаимной торговли. Это существенное достижение, которое свидетельствует о движении интеграции в правильном направлении, изначально обозначенном президентами Белоруссии, Казахстана и России.

Открытие границ и создание единой таможенной территории – это значительное достижение в решении вопросов торговли того или иного государства. Это дает возможность предпринимателям свободно перемещать товары между странами ТС и ЕЭП. В то же время у субъектов предпринимательской деятельности стран – участниц ТС и ЕЭП постоянно возникают вопросы о том, каким образом будет формироваться наднациональное правовое поле на территории ТС и ЕЭП.

Одной из сфер деятельности ЕЭК, обозначенных в Договоре о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 года, является конкурентная политика, реализация которой позволит обеспечить равный доступ субъектов предпринимательской деятельности к трансграничным рынкам.

Основы наднационального антимонопольного регулирования. Идея организации наднационального антимонопольного регулирования уже успешно реализована в Европейском союзе. Предполагается, что функции органа наднационального антимонопольного регулирования на территории ТС и ЕЭП будут возложены на ЕЭК.

Вместе с тем достижение данной цели обусловлено необходимостью решения ряда задач, таких как: принятие наднациональных актов, гармонизация и унификация национального конкурентного законодательства, формирование единых методологических подходов к его применению, учет особенностей разграничения наднациональных полномочий и национальной компетенции в сфере конкурентной политики.

Поскольку в настоящее время на единой таможенной территории Белоруссии, Казахстана и России происходит взаимная интеграция отдельных товарных рынков, необходимым представляется проведение следующей работы:

• 1)    развитие практики применения антимонопольного законодательства с учетом принципа экстерриториальности трансграничных рынков;

• 2)    развитие международного сотрудничества в области конкурентной политики, которое позволит максимально учесть интересы различных субъектов (уполномоченных органов сторон и субъектов предпринимательской деятельности), а также выработать единые подходы по тем или иным ключевым вопросам.

При этом в настоящее время основные формы сотрудничества и взаимодействия антимонопольных органов уже определены. Так, одной из форм данного взаимодействия является совместная реализация отдельных мероприятий по антимонопольному контролю и обмен опытом в рамках компетенции.

В частности, в СНГ такое взаимодействие осуществляется в рамках Межгосударственного совета по антимонопольной политике (далее – МСАП), созданного в 1993 году, и Штаба по совместным расследованиям нарушений антимонопольного законодательства в государствах – участниках СНГ. Также по итогам работы указанных организаций антимонопольные органы могут заключать двух- и многосторонние договоры и соглашения, касающиеся тех или иных аспектов реализации конкурентной политики.

По результатам деятельности МСАП были разработаны два модельных закона – «Об общих принципах регулирования защиты прав потребителей» и «О защите экономической конкуренции» (приняты постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 17 февраля 1996 года № 7–9), с учетом которых были разработаны соответствующие национальные законы стран – участниц МСАП. Таким образом, благодаря деятельности МСАП происходят планомерное сближение и гармонизация антимонопольного законодательства стран – участниц МСАП, а следовательно, и государств – членов ТС и ЕЭП, что позволяет более эффективно регулировать антимонопольные отношения в рамках международного сотрудничества.

В настоящее время уже получены первые результаты успешного сотрудничества антимонопольных ведомств государств – членов ТС и ЕЭП, к числу которых, в первую очередь, может быть отнесено совместное решение Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации и Агентства Республики Казахстан по защите конкуренции о наложении штрафных санкций на «большую тройку» операторов сотовой связи. Принятию этого решения предшествовал детальный анализ состояния конкуренции на рынке международного роуминга в России и Казахстане. При вступлении в действие наднационального пула антимонопольного регулирования проводимых расследований в сфере конкуренции на трансграничных рынках должно стать значительно больше.

Безусловно, разработчики наднациональных НПА в ЕЭК обращаются и к практике Европейского союза, в котором установлено строгое разделение компетенций Европейской комиссии и национальных ведомств2.

В этой связи на первоначальном этапе ЕЭК рекомендовал Белоруссии создать отдельное ведомство, наделенное полномочиями антимонопольного регулирования и контроля. Указанное предложение было поддержано Президентом Белоруссии, в связи с чем в настоящее время в Белоруссии проводятся организационные мероприятия по созданию Антимонопольного комитета.

Процесс объединения товарных рынков Белоруссии, Казахстана и России привлек пристальное внимание практикующих юристов в области антимонопольного законодательства. Например, увеличение размеров рынка взаимной торговли в рамках ТС и ЕЭП повлекло изменение долей компаний на нем, что необходимо учитывать при выборе стратегии управления хозяйствующими субъектами.

С 1 января 2012 г. на территории ТС и ЕЭП действует Соглашение о единых принципах и правилах конкуренции от 9 декабря 2010 года (далее – Соглашение), которое является основой для создания системы наднационального антимонопольного регулирования на территории ТС и ЕЭП. Безусловно, говорить о сформировавшейся практике применения Соглашения сейчас преждевременно, поскольку основные усилия Комиссии в 2012 г. были направлены на разработку нормативной базы, необходимой для осуществления контроля за соблюдением единых правил конкуренции.

В 2012 г. ЕЭК была проведена масштабная работа, в результате которой были подготовлены и одобрены Коллегией Комиссии следующие предусмотренные ст. 29 Соглашения основные документы, которые регламентируют деятельность как ЕЭК, так и уполномоченных органов Сторон: методика оценки состояния конкуренции; методика определения монопольно высоких (низких) цен; методика расчета и порядок наложения штрафов; порядок рассмотрения заявлений (материалов) о нарушении правил конкуренции; порядок проведения расследования нарушения правил конкуренции; порядок рассмотрения дел о нарушении правил конкуренции; порядок взаимодействия, в том числе информационного, ЕЭК и уполномоченных антимонопольных органов сторон. Таким образом, на сегодняшний день сформирован основной пакет нормативных документов регламентного и методического характера, которые направлены на реализацию наднациональной конкурентной политики на территории ТС и ЕЭП.

Критерии отнесения рынка к трансграничному. Упомянув о пакете принятых актов, необходимо обратить особое внимание на документ, имеющий ключевое значение для наднациональной антимонопольной политики. Это решение Высшего Евразийского экономического совета от 19 декабря 2012 года № 29 (далее – Решение № 29), которым утверждены критерии отнесения рынка к трансграничному.

Данные критерии разработаны на основании Соглашения для целей определения компетенции ЕЭК по пресечению совершения хозяйствующими субъектами государств – членов ТС и ЕЭП правонарушений в сфере конкуренции на трансграничных рынках. Согласно пункту 2 Критериев отнесения рынка к трансграничному, утвержденных Решением № 29, в целях применения единых правил конкуренции рынок относится к трансграничному в случае, если географические границы товарного рынка охватывают территорию двух и более государств – членов ТС и ЕЭП. Таким образом, Решение № 29 четко определило, что ЕЭК осуществляет пресечение совершенных хозяйствующими субъектами правонарушений в сфере конкуренции только том в случае, если они совершены на товарном рынке, который охватывает территории двух и более государств – членов ТС и ЕЭП. При этом Решением № 29 также были установлены некоторые условия, затрагивающие компетенцию ЕЭК. К таким условиям были отнесены случаи, когда ЕЭК вправе пресекать нарушения хозяйствующим субъектом запретов, установленных статьями 10, 12 и 13 Соглашения.

Это, соответственно, запреты на: ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов (статья 10); злоупотребление хозяйствующими субъектами доминирующим положением (статья 12); недобросовестную конкуренцию (статья 13). Так, для применения статей 10 и 13 Соглашения необходимо, чтобы хозяйствующие субъекты, на которых распространяется действие указанных статей, были зарегистрированы на территории разных государств – членов ТС и ЕЭП.

Условия для применения статьи 12 Соглашения являются более сложными, их количество, в отличие условий, предусмотренных для применения статьей 10, 13 Соглашения, более значительно; предполагается выполнение таких условий в совокупности. Кроме того, применение условий в данном случае зависит от доли хозяйствующего субъекта на рынке. Так, пунктом 5 Критериев установлено, что пресечение нарушений хозяйствующими субъектами (субъектами рынка) Сторон запретов, установленных в статье 12 Соглашения, осуществляется Евразийской экономической комиссией, если в совокупности выполняются следующие условия:

• а)    доля объема реализации или закупки хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на товарном рынке, соответствующем критериям, установленным пунктом 2 настоящих Критериев, и чьи действия приводят к нарушению установленного запрета, от общего объема товара,

обращающегося на территории каждой из Сторон, затронутых нарушением, составляет не менее 35 %;

• б)    нарушение запрета приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке, соответствующему критериям, установленным пунктом 2 настоящих Критериев, либо ущемлению интересов других лиц на территории двух и более Сторон;

или

• в)    совокупная доля объема реализации или закупки нескольких хозяйствующих субъектов, каждый из которых занимает доминирующее положение на товарном рынке, соответствующем критериям, установленным пунктом 2 настоящих Критериев, и чьи действия приводят к нарушению установленного запрета от объема товара, обращающегося на территории каждой из сторон, затронутых нарушением, составляет для не более чем трех хозяйствующих субъектов (субъектов рынка) не менее 50 % либо для не более чем четырех хозяйствующих субъектов (субъектов рынка) не менее 70 % (настоящее Положение не применяется, если доля хотя бы одного из указанных хозяйствующих субъектов менее чем 15 % на территории каждой из Сторон);

• г)    в течение длительного периода (в течение не менее чем одного года или, если такой срок составляет менее чем один год, в течение срока существования соответствующего товарного рынка) относительные размеры долей хозяйствующих субъектов неизменны или подвержены малозначительным изменениям, а также доступ на соответствующий товарный рынок новых конкурентов затруднен;

• д)    реализуемый или приобретаемый хозяйствующими субъектами товар не может быть заменен другим товаром при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях), рост цены товара не обуславливает соответствующее такому росту снижение спроса на этот товар, информация о цене, об условиях реализации или приобретения этого товара на соответствующем товарном рынке доступна неопределенному кругу лиц;

• е)    нарушение запрета приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке, соответствующем критериям, установленным пунктом 2 настоящих Критериев, либо ущемлению интересов других лиц на территории двух и более Сторон.

Из положений данного пункта можно выделить две основных совокупности условий:

• – первая включает в себя совокупность условий подпунктов «а» и «б» пункта 5 Критериев;

  – вторая включает совокупность условий «в», «г», «д», «е» пункта 5 Критериев.

Далее более подробно рассмотрим каждую совокупность указанных условий. Первая совокупность условий распространяется на действия только одного хозяйствующего субъекта (субъекта рынка). При этом действия такого субъекта могут быть квалифицированы как злоупотребление доминирующим положением, если такой субъект занимает долю 35 % на территории каждой из Сторон (например, и на территории РФ, и на территории РК по 35 %), и его действия приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке либо интересов других лиц на территории двух и более Сторон.

Вторая совокупность условий распространяется на действия нескольких хозяйствующих субъектов (так называемое «коллективное доминирование»).

Подпункт «в» пункта 5 Критериев определяет предельное число лиц, которые могут участвовать в таком доминировании. Это не более трех хозяйствующих субъектов (субъектов рынка) при их совокупной доле не менее 50 % и не более четырех хозяйствующих субъектов (субъектов рынка) при их совокупной доле не менее 70 %. При этом доли каждого такого субъекта на территории каждой из Сторон не должны быть менее 15 %. Действия коллективно доминирующих хозяйствующих субъектов (субъектов рынка) могут быть квалифицированы как злоупотребление доминирующим положением, если такие субъекты, как было отмечено, занимают доли, приведенные в подпункте «в», а также:

– их доли неизменны (подвержены малозначительным изменениям);

– реализуемый или приобретаемый товар коллективно доминирующими субъектами не может быть заменен другими товарами при потреблении, и рост цены товара не обуславливает соответствующее такому росту снижение спроса на этот товар, и информация о цене, об условиях реализации или приобретения этого товара на соответствующем товарном рынке доступна неопределенному кругу лиц;

– их действия приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке либо интересов других лиц на территории двух и более Сторон.

Невыполнение одного из условий для каждого случая доминирования презюмирует отсутствие в действиях хозяйствующего(их) субъекта(ов) (субъекта(ов) рынка) факта злоупотребления доминирующим положением на территории двух и более государств – членов ТС и ЕЭП.

Необходимо также обратить внимание на некоторые особенности условий, предусмотренных пунктом 5 Критериев, которые едины для первой и второй совокупностей условий:

• 1.    Злоупотребление доминирующим положением для обоих случаев доминирования возможно как при реализации хозяйствующим(ими) субъектом(ами) (субъектом(ами) рынка) товара, так и при осуществлении им(ими) закупок товаров (так называемая монопсония).

• 2.    Действия приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке либо интересов других лиц на территории двух и более Сторон.

Будущее конкуренции. Основной нормотворческой задачей ЕЭК в 2013 г. является подготовка модельного закона о конкуренции. Разработка данного модельного акта необходима для обеспечения гармонизации и унификации антимонопольного законодательства государств – участников ТС и ЕЭП.

ЕЭК при разработке модельного наднационального антимонопольного закона активно сотрудничает с уполномоченными органами государств – членов ТС и ЕЭП, практикующими юристами, экспертами и непосредственными участниками рынка. Благодаря подобному взаимодействию ЕЭК постоянно получает обратную связь от практиков, что в конечном итоге позволяет учесть все основные особенности правоприменительной практики в наднациональных нормативных правовых актах в сфере конкурентной политики. Таким образом, описанные выше мероприятия, проводимые ЕЭК, приводят к постепенному сближению антимонопольного законодательства государств ТС и ЕЭП и создают условия для формирования системы наднационального антимонопольного регулирования. Серьезный задел в этом направлении в части нормативной базы Комиссией на сегодняшний день уже сделан, а следующим шагом должна стать наработка практики наднационального регулирования конкуренции на трансграничных рынках.