Архитектура финансов: организационный механизм взаимодействия финансового и реального секторов

⟡ ⟡ ⟡

В соответствии с Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28.03.2012 N 275 «О Концепции социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2020 года» предполагается, что Санкт-Петербург «…станет лидером в России по экспорту современной продукции промышленности и научно-технических услуг. В городе будет завершено формирование кластеров в сфере судостроения, автомобилестроения, энергомашиностроения, фармацевтики, информационно-коммуникационных технологий, радиологии. Предприятия кластеров обеспечат конкурентоспособность промышленной продукции на открытых рынках и мобилизуют ключевой ресурс города – людей, способных реализовать лидерские проекты, создать новые технологии и идеи» [11]. Для решения поставленных задач необходимо эффективно выстроить организационный механизм взаимодействия финансового и ре-

ГРНТИ 06.73.02

Статья поступила в редакцию 31.12.2014 г.

Для ссылок: Соловейчик К.А., Аркин П.А., Бородина В.П. Архитектура финансов: организационный механизм взаимодействия финансового и реального секторов // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2015. № 1 (91). С. 18-25.

ального секторов, выработать стратегию их взаимодействия при использовании бюджетных и внебюджетных средств.

На сегодняшний день государством и регионами, в том числе Санкт-Петербургом, разработаны отдельные элементы архитектуры финансового взаимодействия с реальным сектором экономики. К таким элементам можно отнести:

• 1.    Софинансирование государственным и региональными бюджетами создания и развития инновационных отраслевых кластеров.

• 2.    Софинансирование государственным и региональными бюджетами создания отдельных технопарков для развития малого и среднего бизнеса.

• 3.    Разработку нормативно-правовых актов для возможности софинансирования государственным и региональными бюджетами создания индустриальных парков.

• 4.    Разработку нормативно-правовых актов для создания особых экономических зон со своим специфическим финансовым регулированием.

Необходимо отметить, что данные элементы архитектуры финансового взаимодействия с реальным сектором экономики находятся на разных уровнях реализации. Законодательство в области функционирования индустриальных парков только формируется, тогда как в области особых экономических зон фактически сформировано. В то же время вопросы софинансирования технопарков для развития малого и среднего инновационного бизнеса достаточно отработаны и понятны. Наиболее обсуждаемыми из приведенных являются вопросы формирования и развития инновационных отраслевых и территориальных кластеров.

Теоретические вопросы развития инноваций, в том числе с помощью развития инновационных кластеров, подробно рассмотрены в научном разрезе учеными в ряде монографий [1, 2, 3], поэтому в данной статье на этом мы останавливаться не будем. Необходимо только отметить, что существующие методики софинансирования федеральным и региональными бюджетами создания и развития инновационных кластеров имеют серьезный недостаток – отсутствие нормативно-правового определения кластера на федеральном уровне. Тем не менее, необходим целостный механизм взаимодействия финансового и реального секторов экономики, государства. Таким механизмом может стать разрабатываемый сегодня на законодательном уровне механизм государственно-частного партнерства (далее – ГЧП).

В странах Европы и США наблюдается неравномерное использование ГЧП. Как отмечают эксперты, наиболее активно ГЧП развивается в Великобритании, Франции и Испании, поскольку именно в этих странах наиболее интенсивно проходили процессы реструктуризации инфраструктурных отраслей и законодательство было существенным образом скорректировано под данные целевые задачи. Это позволило создать выгодные условия для привлечения иностранного частного капитала и развития института ГЧП.

В период с 1990 по 2010 гг. в ЕС были реализованы 1452 проекта ГЧП на сумму 272 млрд евро. Только в 2010 г. их было 112, и их стоимость составила 18,3 млрд евро. Значительная доля проектов ГЧП присутствует в экономике Франции – общий объем соглашений ГЧП за 2010 г. составил 1,8 млрд евро [9]. По количеству соглашений ГЧП бесспорным лидером является Великобритания, на экономику которой по итогам 2010 г. приходится 44 сделки из 112 проектов в ГЧП в целом по ЕС. С 1990 по 2009 гг. доля Великобритании в общеевропейском количестве проектов в ГЧП составила 67,1%, а по их стоимости – 52,5%. Следующие результаты по численности и стоимости соглашений ГЧП в общем объеме ЕС за аналогичный период продемонстрировала Испания – 10,1% и 11,4%, соответственно. На третьей позиции Франция – 5,4% и 5,3%.

Современная мировая практика применения ГЧП показывает, что французские компании входят в число лидеров среди фирм, использующих в своей деятельности механизмы ГЧП. Продолжает свое развитие одна из двух базовых моделей концессии, находящая широкое применение в мире, которая так и называется – французская модель, и отличается от другой базовой модели англо-американской целым рядом существенных черт: исключением приватизации концессионером передаваемого ему в концессию муниципального или государственного имущества, комплексным характером концессии, когда концессионеру одновременно поручается и разработка концессии, и реализация мероприятий, необходимых для создания или модернизации инфраструктурных объектов и их эксплуатации. Главное, что необходимо отметить: единого закона, который объединял бы в себе все формы ГЧП, во

Франции нет. Каждая форма регулируется различными нормативно-правовыми актами и нормами административного и гражданского права [9].

Типичный для скандинавских стран подход к ГЧП реализуется в Дании. Он характеризуется нечеткостью поставленных целей применения именно такого способа обеспечения инфраструктуры. Государство в данном случае занимает несколько отстраненную позицию осуществления политики поддержки ГЧП. Скандинавскому подходу к реализации проектов в рамках ГЧП присуща ограниченность количества сфер жизни и секторов экономики, в обеспечении которых частный сектор привлекается к участию. До настоящего времени в Дании отсутствует профильный комплексный законодательный акт, непосредственно регулирующий вопросы ГЧП. В рамках такого рода сотрудничества осуществляются проекты в соответствии с существующим действующим законодательством, в частности в соответствии с директивами Европейского союза о закупках, с законами о местном самоуправлении, а также нормативно-правовыми актами, устанавливающими общие правила налогообложения [24].

На долю ГЧП в Австралии – ярком представителе стран Британского содружества (более подробно о финансовых механизмах взаимодействия финансового и реального секторов в Австралии – см. в [4]) – приходится около 10% проектов в сфере австралийской инфраструктуры. В Австралии ГЧП задействуются и активно развиваются в сфере железнодорожной транспортной инфраструктуры, в сфере экологии и в сфере здравоохранения, в сфере автотранспортной инфраструктуры, в реализации политики инновационного развития страны. При этом в ней не существует специальных профильных комплексных нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих ГЧП. Проекты, реализуемые в рамках подобного рода сотрудничеств, и правоотношения, возникающие в ходе их осуществления, подпадают под действие законодательства о государственных закупках [23].

По мнению П. Гагарина [6] в мире нет единого представления о том, в какой нормативно-правовой форме должно быть оформлено ГЧП. В некоторых развитых странах – признанных лидерах по степени развития ГЧП – единого закона нет, а основные принципы его заложены в различные законодательные акты и нормы гражданского права: Франция, Япония, Великобритания и страны Британского содружества. В других государствах приняты отдельные законы о ГЧП: Германия, Бразилия, Греция, Египет, Ангола и ряд стран Восточной Европы. Отчасти причина такого разделения в том, что в первой группе стран ГЧП развивалось естественным образом, соответствующие правки постепенно вносились в уже действующие нормативно-правовые акты. Страны, в которых приняты отдельные законы о ГЧП, в большинстве своем входят в группу стран с догоняющей экономикой, поэтому развитие ГЧП происходило в них с законодательным регулированием на основании использования наработок других стран.

В Российской Федерации вопросы ГЧП пока регулируются отдельными нормативно-правовыми актами как федерального уровня, так и региональными. К федеральным необходимо, прежде всего, отнести нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность Инвестиционного фонда РФ. Так статья 179.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет:

• «1. Инвестиционный фонд – часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

• 2.    Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации в текущем финансовом году и плановом периоде подлежат увеличению на сумму бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованных в отчетном финансовом году, а также на объем доходов федерального бюджета от возврата субсидий, предоставленных другим бюджетам за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованных в отчетном финансовом году...

• 3.    Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации (инвестиционного фонда субъекта Российской Федерации) устанавливается Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации)» [5].

К инвестиционным фондам относятся Инвестиционный фонд Российской Федерации и инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации (региональные инвестиционные фонды).

Инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации могут быть созданы в соответствии с законами субъектов Российской Федерации...

При этом Распоряжение Правительства РФ от 17.08.2010 № 1372-р «Об определении государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» единственным исполнителем услуг по инвестиционному консультированию для государственных нужд субъектов Российской Федерации» определяет с нашей точки зрения основные механизмы взаимодействия финансового и реального секторов в рамках ГЧП: «В соответствии с пунктом 17.1 части 2 статьи 55 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» определить государственную корпорацию «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» единственным исполнителем услуг по инвестиционному консультированию для государственных нужд субъектов Российской Федерации по формированию инвестиционных проектов, осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства с использованием:

средств Инвестиционного фонда Российской Федерации в соответствии с Правилами формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. № 134;

механизмов концессионных соглашений в соответствии с Федеральным законом «О концессионных соглашениях»;

механизмов, действующих на территориях особых экономических зон в соответствии с Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;

инструментов, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, устанавливающими на условиях государственно-частного партнерства формы их участия в указанных проектах» [19].

Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ утверждены Постановлением Правительства РФ от 1.03.2008. N 134 [20]: на них, как и на законодательстве об особых экономических зонах, останавливаться не будем. С теоретической точки зрения наибольший интерес представляет механизм концессионных соглашений. Как отмечают Н.Г. Доронина и Н.Г. Семилютина [8], концессионный договор лежит в основе правовой формы, получившей название ГЧП. Частные предприниматели, заключившие с федеральным или региональным правительством концессионный договор, обязуются совершать разного рода юридические действия в обмен на встречное обязательство другой стороны содействовать совершению этих действий и следовать условиям концессионного договора до конца его срока.

Основным обязательством частного предпринимателя, участвующего в концессионном договоре, по реализации проекта будет соответственно инвестирование собственных денежных средств. Обычно в концессионном договоре создается система взаимосвязанных гражданско-правовых договоров, основанных на организационной сущности концессионного договора, подчиненных одной общей для всех цели – введение в действие инфраструктурного проекта, в котором заинтересовано все общество (как, например в [14]). Наличие государства в качестве стороны в гражданско-правовом договоре обеспечивает стороне частного предпринимателя определенную гарантию защиты его прав как инвестора, что может иметь значение при заключении договоров займа и при иных способах привлечения дополнительных средств финансирования. При этом государство выступает гарантом как исполнения частным партнером своих обязательств по всем заключенным им договорам, так и его прав на вложенный капитал, возникающих из самого концессионного договора.

Специфической формой концессионного договора является соглашение о разделе продукции как форма ГЧП. Его особенности и новизна сосредоточены в механизме расчетов, а именно в разделе произведенной продукции. Как отмечает П.А. Денисов [7], в действующем российском законодательстве используется индонезийская модель соглашения о разделе продукции, которая реализуется в большинстве нефтедобывающих стран. По данной модели разделу между государством и инвестором подлежит прибыльная продукция, под которой понимается произведенная продукция за вычетом компенсационной, а также продукции, используемой для уплаты платежей за пользование недрами. В соглашении устанавливаются условия и порядок раздела прибыльной продукции между государством и инвестором, который происходит следующим образом: сначала вся произведенная продукция делится на две части: одна поступает государству в счет выплат за пользование недрами, а другая – инвестору, который делит свою часть на две: компенсационную и прибыльную, которая, в свою очередь, делится на валовую долю инвестора в разделе прибыли и на долю государства в разделе прибыли в пропорции, определяемой в соглашении. Из своей доли инвестор выплачивает налоги государству, а оставшаяся часть составляет его чистую долю в разделе прибыли.

Особое место в развитии механизма ГЧП занимает в России развитие регионального законодательства. Так, по мнению Ю.Г. Швецова и Н.В. Сунцовой [25], оно более адекватно отвечают потребностям национальной (региональной) экономики. Ю.Г. Швецов и Н.В. Сунцова выделяют следующие преимущества механизма ГЧП по сравнению с бюджетным финансированием для организации партнерства между государственными и муниципальными органами управления, а также бизнесом с привлечением банковских ресурсов:

• « - использование средств регионального бюджета только в рамках конкретного проекта, чья общая экономическая эффективность ниже уровня, привлекательного для частных инвестиций (софинанси-рование);

• -    передача ответственности за своевременный ввод объектов в рамках заранее определенной сметы частным инвесторам (строительство "под ключ");

• -    перенос расходов регионального бюджета на будущие периоды путем оплаты выкупа готового объекта, уже эксплуатируемого в интересах государственных (муниципальных) нужд, в рассрочку;

• -    отказ от использования средств бюджета для финансирования результатов капитальных вложений путем передачи инвестору прав на коммерческое использование объекта до момента окупаемости (механизмы ГЧП концессионного типа);

• -    преимущественное формирование внебюджетных механизмов обеспечения обязательств государственного заказчика перед инвесторами в рамках договора ГЧП;

• -    повышение эффективности контроля за использованием бюджетных средств в рамках долевого участия в строительном контракте» [25].

В ряде регионов разработано свое законодательство о ГЧП, как, например, в Санкт-Петербурге, благодаря которому реализуются проекты Западного скоростного диаметра (ЗСД) и Пулково. Во-первых, это Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», дающий следующее определение ГЧП: «государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных» [22].

Кстати, законодательство Москвы дает собственное определение ГЧП: «Государственно-частное партнерство (ГЧП) - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации» [10].

Во-вторых, это Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.03.2009 N 346 «О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге» [12] и Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.03.2009 N 347 «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» [13]. В-третьих, это четыре постановления Правительства Санкт-Петербурга о конкретных проектах и формах участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве [15, 16, 17, 18].

Эта ситуация, которая не устраивает ни государство, ни финансовый сектор, ни реальный сектор, четко отражена в Распоряжении Правительства РФ от 30.12.2013 N 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года»: «Государственно-частное партнерство позволяет использовать оптимальное сочетание государственных и частных ресурсов для решения ключевых задач со- циально-экономического развития Российской Федерации… В настоящее время несогласованность и пробелы законодательства Российской Федерации препятствуют развитию государственно-частного партнерства в Российской Федерации. К основным проблемам развития государственно-частного партнерства относятся: несовершенство законодательства Российской Федерации, регламентирующего отдельные виды государственно-частного партнерства, отсутствие системных принципов регулирования заключения и исполнения соглашений о реализации проектов государственно-частного партнерства, противоречия между регулированием различных форм публично-частного взаимодействия (государственных контрактов и иных соглашений о реализации инвестиционных проектов)» [21].

В соответствии с данным Распоряжением Правительства РФ, в марте 2014 года в Государственную Думу Федерального собрания РФ внесен Правительством РФ Проект Федерального закона N 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». Торговопромышленная палата Санкт-Петербурга активно участвует в обсуждении этого проекта: входит в рабочую группу по вопросам ГЧП Экспертного совета АНО «Стратегическое партнерство «Северо-Запад», работающего под эгидой полномочного представителя Президента Российской Федерации в СЗФО. Торгово-промышленная палата Санкт-Петербурга проводит расширенные заседания Комитета по вопросам кадровой, социальной политики и профессиональному образованию, посвященные теме: «Реализация проектов социально значимой инфраструктуры в формате государственно-частного партнерства (ГЧП)».