Банк России: концентрация надзорных функций в руках мегарегулятора

Однозначно определить место Банка России в существующей системе органов государственной власти представляется сложной задачей. Это связано с тем, что формально Банк России нельзя целиком отнести ни к одной из ветвей власти (законодательной, исполнительной или судебной). В Конституции РФ определены основные функции Банка России (денежная эмиссия, защита и обеспечение устойчивости рубля), а также порядок назначения и отстранения от должности его руководителя (Государственной думой по представлению Президента РФ). Эти положения Конституции детализированы в Федеральном законе от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»1.

Так, закреплен принцип подотчетности Банка России федеральным представительным органам, а также определен механизм взаимодействия и согласования принимаемых решений между Банком России и Правительством РФ.

Задача, которая поставлена сегодня и мегарегулятору в рамках системы Банка России, - это задача не только предупреждения кризиса на финансовых рынках, но и быстрого реагирования на кризисные явления независимо от их секторальной принадлежности.

Как показывает практика, зачастую даже сама возможность получения ликвидности оказывает благотворное влияние на стабилизацию финансового рынка, поскольку разрушает панические настроения среди инвесторов и кредиторов. Кроме указанной основной цели (предупреждения кризиса на финансовых рынках), необходимо указать еще на несколько задач, которые можно и нужно решить Банку России:

Во-первых, в России необходимо совершенствовать качество регулирования и надзора на финансовых рынках, что должно предусматривать решение проблем, связанных с наличием регулятивного арбитража и возможным нарастанием рисков в теневой банковской системе; создание эффективной риск-ориентированной системы надзора на финансовом рынке, включая создание эффективного консолидированного надзора за финансово-банковскими группами. В случае улучшения качества регулирования и надзора будет обеспечена финансовая стабильность на ином качественном уровне, как за счет большей оперативности и эффективности государственной антикризисной политики в ситуации, когда кредитор последней инстанции является надзорным органом для субъектов финансовой системы, нуждающихся в помощи, так и в результате дополнительных возможностей по выявлению и анализу системных рисков (наличие информации офинансовых операциях и сопровождающих их рисках всех участников финансового рынка).

Во-вторых, провозглашенная Правительством РФ задача построения международного финансового центра в России и необходимости развития российского финансового рынка требует повышения конкурентоспособности внутреннего финансового рынка, в том числе за счет снижения регулятивных издержек (устранение дублирования и неоднородности лицензионных, надзорных и иных требований), а также улучшения доступа бизнеса и населения к финансовым услугам и финансовым ресурсам2.

Но обратной стороной создания мегарегулятора на базе ЦБ является опасность монополизма регулирования и, как следствие, снижение качества правового регулирования. Кроме того, в ряде секторов финансового рынка созданы и успешно функционируют саморегулируемые организации. Однако, как представляется, эти вопросы могут быть решены в ходе более тонкой настройки системы. Для этого потребуется достаточно плотный мониторинг как со стороны государственных институтов, так и со стороны институтов гражданского общества. Уже сегодня очевидно, что для успешного достижения обозначенных выше целей и задач создаваемому на базе Банка России мегарегулятору необходимо будет решить следующие проблемы. Во-первых, особенность статуса Банка России предопределяет наличие конфликта интересов в самом учреждении, вызванного тем, что Банк России является одновременно, с одной стороны, регулирующим и надзорным органом, осуществляет полномочия акционера отдельных участников рынка, с другой стороны, и, наконец, является участником рынка, с третьей стороны. Указанный конфликт интересов имел место и до принятия решения о создании мегарегулятора. Для его смягчения Банк России вывел представителей надзорного блока из Наблюдательного совета Сбербанка России.

Регулятивная и надзорная нагрузка распределена в зависимости от профиля деятельности и, соответственно, рисков участника финансового рынка.

В-третьих, необходимо    отметить    существование риска функционирования саморегулируемых организаций (далее - СРО), заключающегося в проведении Банком России политики, направленной на сокращение функций СРО (участие в лицензировании, контроле, разработке стандартов и правил деятельности профучастников).

Так    принятый федеральный закон «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 223-ФЗ от 13.07.2015 г закрепил за микрофинансовыми организациями еще одну обязанность – членство в СРО3.

Саморегулируемая организация в сфере финансового рынка – некоммерческая организация, созданная в форме ассоциации (союза), созданная с целью развития финансового рынка Российской Федерации, содействия созданию условий для эффективного функционирования финансовой системы Российской Федерации и обеспечения ее стабильности. Саморегулируемая организация должна соответствовать следующим требованиям:

• -    объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее 26 процентов от общего количества финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности;

• -    наличие внутренних стандартов саморегулируемой организации;

• -    наличие органов управления и специализированных органов саморегулируемой организации;

• -    соответствие лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа некоммерческой организации (далее — руководитель саморегулируемой организации), требованиям, установленным ФЗ № 223.

Дальнейшее развитие СРО должно строиться на основе наработанной российской практики и лучшего мирового опыта применительно к саморегулируемым организациям в соответствующих секторах финансового рынка.

Как отмечают многие специалисты, переход к мегарегулированию -процесс объективный, прямо связанный с повышением роли финансовых конгломератов. Он является сутью большинства реформ финансового регулирования в последние 20 лет. В 1980-е годы на этот принцип перешли Сингапур (1984), Норвегия (1986), Канада (1987) и Дания (1988), в 1990-е годы - еще 5 стран, в XXI веке процесс ускорился. При этом отдельные страны успели поменять две модели единого регулятора (например, в Великобритании сначала в 2000 году был создан единый мегарегулятор FSA, а сегодня осуществляется переход к модели twin peaks - двух структур, отвечающих за разные аспекты регулирования). По данным МВФ, среди 70-ти стран, которые провели реформы в период с 1998-го по 2009 годы, 27 стран (38,5%) провели консолидацию финансового регулирования и надзора в той или иной форме4.

В настоящее время среди 115 полных членов Международной ассоциации регуляторов рынка ценных бумаг (IOSCO) 49  (42,6%)

функционируют в рамках отраслевой ("вертикальной") модели регулирования, когда для каждого сегмента финансового рынка действует свой регулятор. "Гибридная модель", при которой полномочия регулятора распространялись на несколько секторов финансового рынка (но не на все), сложилась в 16-ти странах (13,9%)5.

Самая распространенная модель существует в 33-х странах. Она предполагает наличие единого независимого мегарегулятора (с объединением регулирования и надзора), не являющегося центральным банком. В 13-ти странах функции мегарегулятора осуществляют национальные (центральные) банки, и еще в 4 странах внедрена модель twin peaks .

Если взять крупнейшие финансовые рынки, то здесь тенденции выражены более четко. Лишь в одной стране из 25-ти в качестве мегарегулятора выступает национальный банк - в Сингапуре. Специфических причин, приведших именно к такому выбору, несколько. Во-первых, крайне высокая степень зависимости экономики и финансового рынка Сингапура от транснациональных потоков капитала; во-вторых, фактор исламского банкинга, превращающий национальные коммерческие банки фактически в инвестиционные фонды. Все другие случаи выбора центрального банка в качестве мегарегулятора - это страны с крайне малыми рынками, на которых господствуют банки преимущественно иностранные.

Наличие единого органа, обладающего полнотой информации о состоянии финансового рынка в целом, а также отдельных его сегментов, о субъектах, предоставляющих различные финансовые услуги, их клиентах и клиентских операциях и пр. повышает сохранность банковской, коммерческой тайны, иной конфиденциальной информации. Вероятность разглашения такой информации, ее утечки значительно уменьшается.

К сожалению, практически у каждого из перечисленных выше преимуществ имеется обратная сторона.

Так, объединение регулятивных функций в одном органе неизбежно приведет к унификации регулирования финансовых организаций, в данном случае - на основе подходов, сложившихся в отношении кредитных организаций. Однако банковская деятельность существенно отличается от иных видов деятельности, и это предполагает применение существенно иных регулятивных приемов. Существует также риск усиления в Банке России конфликта интересов, связанного с одновременным осуществлением им функций по регулированию и надзору за всеми финансовыми организациями и операций на финансовом рынке.

Оценивая принятые решения о создании мегарегулятора на базе Банка России также следует учитывать не только последствия для отдельных игроков финансового рынка, но и значение тех задач, которые должен решить мегарегулятор для экономики страны6.

Сохранение существующей модели не позволит обеспечить существенный рост, особенно в посткризисной ситуации. Она также намерена предпринять действия, направленные на повышение доступности кредитов, в том числе для малого и среднего бизнеса. Для достижения этой цели будет разработан комплекс контрольных и стимулирующих мер для тех банков, которые предоставляют кредитование реальному сектору экономики, что, безусловно, повлияет на развитие промышленного потенциала российской экономики.

Российский финансовый рынок уже не является рынком отдельных игроков. Еще одна проблема, которая должна и может быть решена, -непрозрачная деятельность финансовых холдингов. Как известно, значительное количество банков работает на фондовых рынках. С фондовым рынком и банками напрямую связан и страховой рынок. В связи с этим одним из доводов сторонников создания мегарегулятора на базе Банка России является необходимость создания полноценного надзора, исключающего последствия недостаточного надзора за небанковским сектором в интересах финансовых групп.

Таким образом, кроме негативных последствий, связанных с практически неограниченными полномочиями мегарегулятора, равно как риска потенциального конфликта интересов при осуществлении операций Банка России на фондовом рынке и нормативного регулирования финансового рынка, важно принимать во внимание современные вызовы российской экономики и задачи, которые необходимо решить для обеспечения роста экономики в целом7.

Нельзя не учитывать вероятность неэффективности модели мегарегулятора, поскольку чрезмерная централизация управления имеет и свои отрицательные стороны, проявляющиеся, в частности, в объединении в одних руках функций регулирования рынка и надзора за ним. В настоящее время именно такая ситуация существует в банковском секторе, и вопрос выделения функций надзора из Банка России и передачи их другому, возможно, специально созданному ведомству уже неоднократно обсуждался, но в связи с решением о создании мегарегулятора утратил актуальность, по крайней мере в ближайшее время. Есть опасение, что столь высокая концентрация у одного субъекта функций надзора и регулирования всех сегментов финансового рынка не снизит, а, наоборот, в значительной степени увеличит системные риски. И, возможно, следовало решать проблему фрагментации надзора иначе: сконцентрировать в ФСФР России все регулятивные и надзорные полномочия в отношении всех финансовых рынков, кроме банковского, передав ей полномочия от Минфина России и Минтруда России в соответствующей части. Реформирование системы надзора, таким образом, являлось бы наиболее простым в исполнении и, следовательно, наименее затратным вариантом, который позволил бы избежать снижения эффективности регулирования и надзора, связанной с реформой, избежать дополнительных рисков, а также сохранить накопленный опыт. При реализации такой сложной и принципиально важной задачи, как перестройка всей системы регулирования и надзора в финансовой системе страны, следовало бы проработать и обсудить принципы деятельности Банка России в новом статусе мегарегулятора, его структуру, изменения в управлении и пр. Неясно, будет ли единообразное применение принципом работы Банка России, сохранится ли существующая система подотчетности Банка России и т.д. Хотелось бы в рамках концепции реформы получить представление о распределении полномочий между различными структурными подразделениями Банка России.

Закон предусматривает расширение функций Банка России за счет:

• -    осуществления регулирования, контроля и надзора за деятельностью некредитных финансовых организаций;

• -    осуществления контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;

• -    защиты прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, а также страхователей, застрахованных лиц, выгодоприобретателей и других функций.

Однако при этом весьма важным является вопрос о том, будет ли создан какой-либо механизм ограничений и противовесов, с тем чтобы Банк России не злоупотреблял своими полномочиями, чтобы на финансовом рынке не возникло конфликта интересов и пр.