Банковские реформы 1982—1987 гг. в США: начало «революции межштатных связей»

На рубеже 1970-х — 1980х гг., столкнувшись с целым комплексом системных проблем в экономике, США (как и многие другие страны Запада) начали разворот от кейнсианской практики прежних десятилетий к неолиберальной модели. Иными словами, началось ослабление регулирующих экономических функций государства и перенос акцентов на всемерное развитие частнопредпринимательской инициативы. В центре подобных реформ оказался банковский сектор, который в Соединенных Штатах уже давно являлся объектом особенно плотного контроля со стороны различных федеральных инстанций.

Долгое время американские банки были ограничены в своих правах самостоятельно определять уровень депозитных ставок, не могли свободно развивать корпоративные сети за пределами собственных штатов (а иногда и в их пределах), а также оставались в значительной мере изолированными от фондового рынка. В историческом плане подобные правила сыграли положительную роль, но на пороге 1980-х гг. они выглядели явно устаревшими и, к тому же, ставящими кредитный сектор США в заведомо невыгодное положение по сравнению с большинством иностранных конкурентов. Теперь пришло время изменить данную ситуацию.

Самой простой задачей — и в политическом, и в правовом смысле — оказалось снятие лимитов на уровень депозитных ставок: оно было осуществлено благодаря закону «О дерегулировании депозитных учреждений и денежном контроле», который был принят в марте 1980 г.1 Ликвидация барьеров между банковским сектором и фондовым рынком была, напротив, наиболее трудным и противоречивым решением. К нему США шли почти 20 лет, когда, в итоге, смогли принять специально посвященный этой проблематике Закон Грэмма — Лича — Блай-ли2. Что же касается третьего из исторических ограничений (то есть запрета на развитие больших корпоративных сетей), то оно занимало в этом плане промежуточное положение. Уверенное продвижение к территориальной свободе развернулось — но все же не было завершено — в эпоху «рейгановской революции» 1981—1989 гг. Тому, что удалось сделать на этом этапе в юридическом ключе, а также последующим сдвигам в пространственной организации банковского сектора США, и посвящена настоящая публикация.

Итак, первым реальным шагом на данном пути стало принятие закона «О депозитных учреждениях» (или Закона Гэрна — Сент-Джермена) в октябре 1982 г.3 Этот правой акт появился на фоне острого экономического кризиса 1980—1982 гг., которым сопровождались первые шаги по неолиберальному реформированию национального хозяйства. Как и многие другие американские законы, он охватывал широкий круг вопросов, иногда лишь отчасти связанных между собой. Примерно так обстояли дела и в этом случае. В частности, по Закону Гэрна — Сент-Джермена повышался допустимый объем кредита, выдаваемого одному клиенту. Кроме этого, пересматривались права ссудо-сберегательных ассоциаций (или «сбербанков») — кредитных структур особого рода, которые раньше занимались исключительно розничной ипотекой, а теперь получили просторное поле для возможной коммерческой деятельности. Но в контексте рассматриваемой темы ключевое значение имела другая инновация: расширение антикризисных полномочий Федеральной корпорации по страхованию вкладов (ФКСВ)4. Теперь, к примеру, с согласия ФКСВ тот или иной разорившийся банк мог быть приобретен новым собственником (обычно — банковской холдинговой корпорацией) не только из своего штата, но также из любой другой части страны. Хотя, как следует еще раз подчеркнуть, речь шла именно о случаях банкротства и, кроме того, данное правило не распространялось на коммерческие банки с активами менее 500 млн долл., все же был сделан решительный шаг к преодолению барьеров между штатами. Иными словами, Закон Гэрна — Сент-Джермена нанес первый ощутимый удар по давним юридическим ограничениям, архаичность и неэффективность которых становилась все более очевидной5.

После принятия рассмотренного документа в дальнейшем развитии федеральных правовых норм наступила некоторая пауза, зато очень высокую активность начали проявлять регионы. В том же 1982 г. Нью-Йорк и Аляска разрешили холдингам из других штатов покупать банки (любые, а не только разорившиеся) на своих территориях, но при условии, что подобное «открытие границ» будет взаимным6. Не менее важной тенденцией стало достижение аналогичных соглашений между штатами, расположенными по соседству. В авангарде оказалась Новая Англия, где в 1982—1983 гг. Массачусетс и Коннектикут договорились между собой, а затем и с другими штатами в этой части страны о разрешении свободного приобретения банков и создания трансграничных холдингов. Лишь с небольшим хронологическим отставанием от Новой Англии похожий альянс начали создавать Джорджия, Северная Каролина и другие штаты, находящиеся в юго-восточной части США7. В 1985 году Иллинойс выступил с подобной инициативой и для штатов Среднего Запада8.

Правда, законность подобных региональных альянсов (обычно именовавшихся «компактами» — «compacts») вызывала определенные сомнения. С подачи нью-йоркского холдинга «Citicorp», стремившегося активнее работать в Новой Англии и видевшего в местном банковском союзе потенциальное препятствие для осуществления своих планов, началась серия судебных разбирательств, итогом которой стал вынесенный в июне 1985 г. вердикт Верховного Суда США. В официальном тексте трижды (в контексте ряда установлений, существовавших еще с 1950-х гг.) было отмечено, что соглашение между Массачусетсом и Коннектикутом не нарушает действующие юридические нормы9. Фактически это означало появление прецедента, позволяющего создавать банковские «компакты» не только в Новой Англии, но и в любом другом районе. Так был открыт еще один канал для пространственной интеграции в кредитном секторе США.

Между тем общая ситуация в рассматриваемой отрасли была очень далека от идеала. Если экономика страны в целом на протяжении длительного периода 1983—1989 гг. очень уверенно росла, то кредитный сектор с 1985—1986 гг. вошел в полосу потрясений, невиданной волны банкротств и резкого сокращения суммарных активов. Тяжелый отраслевой кризис, растянувшийся в итоге почти на восемь лет, был вызван сложным комплексом внутренних и внешних причин. В частности, большую роль сыграло то положение Закона Гэрна — Сент-Джермена, которое касалось сбербанков: выйдя за пределы привычного и уютного мира розничной ипотеки, корпорации данного класса в своем большинстве оказались плохо подготовлены к работе в новых для себя сферах и разорялись намного чаще, чем традиционные коммерческие банки.

На таком фоне Конгрессу США пришлось срочно принимать новые решения, оформленные в виде закона «О равных условиях конкуренции в банковской сфере» (август 1987 г.)10. Этот документ, носивший ярко выраженный антикризисный характер, предусматривал различные меры поддержки ссудосберегательных ассоциаций. Кроме того, именно из-за кризисной обстановки были сделаны новые шаги по пути снятия территориальных ограничений. Если пятью годами ранее Закон Гэрна — Сент-Джермена разрешил межштатные сделки по приобретению разорившихся банков, то теперь подобная практика допускалась и в ситуациях, когда та или иная кредитная корпорация пока еще находилась лишь под угрозой закрытия. Соответственно, ФКСВ и другие федеральные регуляторы получили дополнительную возможность гибкого маневрирования на всем пространстве страны: теперь в проблемных случаях им было намного легче найти потенциального покупателя, независимо от его местоположения, и тем самым избежать дорогостоящих акций по прямой поддержке или же закрытию тонущего бизнеса. Географические последствия этих правовых инноваций (а также и предыдущих, начиная с Закона Гэрна — Сент-Джермена) были столь велики, что вскоре видный американский исследователь

Исторические науки

П. Роуз — возможно, с долей преувеличения — назвал происходящее «революцией межштатных связей в банковском деле»11.

Для того чтобы оценить справедливость приведенного суждения и увидеть реальные масштабы перемен, вызванных географической либерализацией 1980-х гг., необходимо отметить наиболее значительные случаи слияний и поглощений на межштатном уровне, а также обратиться к массиву статистических данных.

Некоторые важные сделки на непривычно больших расстояниях стали происходить практически сразу после появления Закона Гэрна — Сент-Джермена. Так, в 1983 г. обанкротившая группа «SeaFirst» из Сиэтла (штат Вашингтон) была выкуплена гигантской корпорацией «Bank of America», располагавшейся тогда в Сан-Франциско (штат Калифорния)12. С середины десятилетия начали активно работать механизмы региональных «компактов», особенно на юго-востоке США. В частности, очень перспективный холдинг «First Union» (г. Шарлотт, Северная Каролина) установил контроль над «Atlantic Bancorp» (г. Джэксонвилл, Флорида); тогда же группа «Wachovia» (г.Уинстон-Сейлем, Северная Каролина) объединилась с «First Atlanta Corporation» из Атланты (штат Джорджия).

Однако наиболее важные перемены произошли в условиях тяжелой кризисной волны, которая накрыла значительную часть американской банковской системы во второй половине 1980-х гг. (а затем перешла и в 1990-е гг.). Особенно разрушительным этот кризис оказался для Техаса, где свою роль сыграло почти синхронное падение цен на основные виды местной продукции (углеводородное сырье и сельскохозяйственные товары), помноженное на резкое торможение бума в строительном секторе. В «штате одинокой звезды» потерпели крушение сотни банков, причем четыре наиболее крупные структуры, каждая из которых имела многомиллиардные обороты, входили в число ведущих финансовых корпораций страны. Благодаря уже действовавшему в этот момент закону «О равных условиях конкуренции» (1987 г.) проблемные группы были в итоге выкуплены представителями других регионов. Так, «First City» из Хьюстона на короткое время перешел под управление соседнего «Texas Commerce Bank», который, в свою очередь, вскоре достался нью-йоркскому холдингу «Chemi-cal NY Corporation». В другом техасском городе, Далласе, гигантская группа «First Republic» была приобретена корпорацией «Banc One» (Колумбус, штат Огайо), а почти столь же значимая «MCorp» влилась в финансовую империю NCNB (Шарлотт, Северная Каролина).

Эти и другие подобные события немедленно отразились на роли отдельных городов в банковской системе США. На этом некогда спокойном поле, где прежнее законодательство способствовало сохранению относительного (и, конечно, искусственного) равенства стали появляться ярко выраженные победители и аутсайдеры. Приведенные на рисунке траектории (принадлежащие Шарлотту и Колумбусу из первой категории, а также Далласу и Хьюстону — из второй) относятся к числу наиболее показательных, но ими, конечно, не исчерпывались масштабы и разнообразие перемен, наблюдавшихся во второй половине 1980-х — первой половине 1990-х гг.

Впрочем, при всем значении целого набора индивидуальных случаев, исчерпывающую картину позволяет получить лишь такой комплекс данных, который, по возможности, охватывал бы всю территорию США. В этой связи следует взглянуть, например, на то, как с течением лет менялось соотношение между численностью населения штатов и активами банков, зарегистрированных на их территории. Оптимальным математическим инструментом для такого исследования представляется коэффициент линейной корреляции. Этот показатель отражает степень зависимости одной величины от другой. Значение коэффициента может изменяться в пределах от единицы до ноля; чем оно ниже, тем слабее влияние базового параметра на «надстройку» (в данном случае — числа жителей какого-либо штата на суммарные активы его банковской системы).

Данные, приведенные в таблице, показывают, что при всех переменах 1980-х гг. эта зависимость

Рис. Доли отдельных городов США в общей сумме активов частных банковских корпораций, 1985—1995 гг. Расчеты на основе данных ФКСВ

Коэффициент линейной корреляции между численностью населения и банковскими активами штатов США, 1980—2010 гг.

Расчеты на основе данных ФКСВ

тогда все еще оставалась высокой. Достаточно определенное снижение обозначилось лишь на пороге следующего десятилетия, а со второй половины 1990-х гг. разрыв двух параметров стал очевидным. Иными словами, в 1980-е гг. «революция межштатных связей» делала только первые шаги, и даже такие важные события, как, например, резкое усиление Северной Каролины и Огайо за счет Техаса, вносили в привычную картину («большие штаты» — «большие банки») лишь очень осторожные корректировки. Настоящий перелом произошел позднее — с принятием в сентябре 1994 г. закона «Об эффективности банковской деятельности и открытии отделений в нескольких штатах» (или Закона Ригла — Нила)13. Этот исторический документ, появившийся на фоне окончательного преодоления отраслевого кризиса и снявший практически все ограничения на строительство общенациональных корпоративных сетей, был специально рассмотрен в одной из предыдущих работ автора14.

Но в любом случае именно реформы 1982— 1987 гг. подготовили необходимые условия и заложили тот первичный фундамент, без которого трудно было бы представить дальнейший прогресс. Закон Гэрна — Сент-Джермена (в соответствующей его части) и последующие юридические прорывы времен президента Р. Рейгана помогли сделать банковскую систему США более гибкой и эффективной; они способствовали повышению ее роли в чрезвычайно важном для всей экономики оперативном перемещении средств между территориями и отраслями. Наличие сильных и способных быстро трансформироваться кредитных механизмов стало одним из наиболее важных факторов, помогающих США сохранять прочные позиции в мировом хозяйстве на рубеже XX—XXI вв.