Банкротство кредитных организаций в РФ

С 1995 года, когда началась активная работа над проектом федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", и до настоящего времени не утихают дискуссии о необходимости специального регулирования процедур, связанных с предотвращением банкротства и собственно с банкротством банков. Суммируя основные аргументы в пользу ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", устанавливающего особенности регулирования указанных процедур, можно выделить следующие моменты. Основное отличие регулирования процедур, связанных с банкротством банков, проявляется в том, что приоритет отдан мерам по предотвращению банкротства, имеющим досудебный характер, а не самим процедурам, связанным с делом о банкротстве. Сравнивая содержание двух законов (ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" и ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций") следует обратить внимания на то, что в первом законе процедурам досудебной санации отведено всего лишь несколько статей, имеющих в основном декларативный характер, а в Законе о банкротстве кредитных организаций аналогичным мерам посвящена основная часть.

В этом, прежде всего, сказалась специфика правовой природы кредитных организаций. Кредитные организации, как любые коммерческие организации, - это частно - правовой институт, деятельность которых находится в сфере гражданско-правовое регулирования. Однако в деятельности банков ярко проявляются и публично-правовые черты. Во-первых, банки позволяют эффективно сберегать и, следовательно, накапливать денежные средства, что является основным условием расширенного воспроизводства развития потребления. Во-вторых, банки предоставляют иным субъектам экономических отношений недостающую ликвидность (в виде кредитов, банковских гарантий и т. д.), что является основным стимулом для устойчивого развития современной экономики. Предоставление кредитов в то же время означает принципиальную возможность "создавать деньги", что неизбежно влияет на денежную систему государства. Наконец, в-третьих, через кредитные организации проходит основная масса платежей - как индивидуальных, так и крупных переводов, что позволяет контрагентам поддерживать экономические связи даже на огромном удалении друг от друга. "Банк - это организация, которая осуществляет профессиональное управление денежными средствами". Кредитные организации в своей совокупности образуют некое единство банковскую систему (ст. 2 ФЗ " О банках и банковской деятельности"), обеспечение стабильности которой является одной из целей деятельности Банка России как органа банковского надзора (ст. 3 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации Банке России)".

Таким образом, в процессе банкротства кредитных организаций происходит столкновение не только частно- правовых интересов отдельных кредиторов друг с другом и с лицом- должником, но и частно- правовых интересов отдельных кредиторов с публично- правовым интересом. И с точки зрения публично- правового интереса часто необходимо не столько банкротство банка- должника, сколько сохранение его как элемента расчетной системы и системы предоставления банковских услуг.

В силу особой специфики и роли кредитной организации в социальноэкономической системе государства в большинстве государств выстроена и специальная система надзора, целью которой является поддержание стабильности кредитных организаций с помощь воздействия на риски, которые возникают в деятельности кредитной организации, и принятие целой гаммы мер, связанных с предотвращением банкротства кредитного института - как экономического, так и правового характера. В России эту деятельность в соответствии с ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" осуществляет Центральный банк Российской Федерации. Поэтому в ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" предусмотрено, что отношения, связанные с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, не урегулированные указанным Законом, регулируются иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России, а отношения, связанные с банкротством кредитных организаций, регулируются ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", а также нормативными актами Банка России, если это прямо предусмотрено ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Одной из важных особенностей ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" является участие банка России в производстве дела о несостоятельности (банкротстве). Только в зависимости от юридического состава, в одних случаях это является правом Банка России, а в других - обязанность обратиться в арбитражный суд в защиту общественных интересов с заявлением о признании кредитной организации банкротом. Второй особенностью процедур, связанных с банкротством банков, является то, что меры по предотвращению банкротства банков имеют именно досудебный характер. Деятельность банка основана на доверии его клиентов. Малейшая огласка, скажем в средствах массовой информации, того, что в банке осуществляются меры по финансовому оздоровлению, может вызвать мгновенный массовый отток средств клиентов и погубить даже устойчивый банк. В тоже время дело о банкротстве банков, как и любое судебное дело, -публичный процесс. Российской практике известны примеры того, что результатом осуществления процедур реорганизации (в соответствии с ранее действовавшим Законом "О несостоятельности (банкротстве) предприятий") стало восстановление работоспособности банка (например, Тверь универсалбанк после внешнего управления), однако эти случаи скорее представляют собой исключение из правила, нежели само правило. Поэтому в ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" предусмотрено, что появление в суде дела о банкротстве банка возможно только после отзыва у него лицензии на осуществление банковских операций. Все меры по предотвращению банкротства банка осуществляются до момента отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Эти меры (кроме назначения временной администрации) осуществляются таким образом, что о них должны знать всего три субъекта: руководители банка, учредители (участники банка) и Банк России, как орган банковского надзора.

Особенности регулирования процедур, связанных с банкротством банков, повлекли за собой и установление ряда особенностей непосредственно банкротства кредитных организаций:

Во-первых, отличается само определение банкротства. Общий Закон о банкротстве понимает под несостоятельностью признанную арбитражным судом неспособность в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязательства по уплате        обязательных        платежей        в        бюджет.

Во-вторых, изменен состав лиц, обладающих правом направлять заявление о банкротстве        кредитной        организации        в        суд.

В-третьих, в ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" предусмотрены определенные механизмы защиты кредиторских прав, в частности, через обращение в Банк России с заявлением об отзыве лицензии. Наконец, в-четвертых, из процедур в деле о банкротстве кредитных организаций исключены внешнее управление и мировое соглашение, так как признано, что реально данные процедуры не способны достичь того результата, на который можно было бы рассчитывать, то есть, не только удовлетворить требования кредиторов (отсрочить их исполнение и т. д.), но и восстановить у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций.