"Белые пятна" и неиспользуемые сельхозугодья: что показала сельcкохозяйственная перепись 2016 года

Всероссийская сельхозперепись 2016 г. стала второй по счету. Первая проводилась в 2006 г. после почти векового перерыва: предыдущая проходила еще в царской России. Предварительные результаты переписи прошлого года обнаруживают на сельскохозяйственной карте России серьезные «белые пятна», т.е. территории, на которых сельхозземля ни за кем не закреплена или закреплена за землепользователями, которых при переписи найти не удалось. Выявлены огромные площади, которые по официальной статистике Росреестра числятся пашней, а на деле давно не пашутся и стали залежью. Перепись выявила, что фермеры используют 43,3 млн га земли, а не 28,8 млн, как показывает Росреестр; и наоборот, за хозяйствами населения, согласно данным Росреестра, закреплено 77,3 млн га земли, а переписчики нашли только 14,3 млн. Общая площадь неиспользуемых сельхозугодий составляла в 2016 г. 97,2 млн га (44% всех сельскохозяйственных угодий страны).

С учетом всего этого следовало бы настоятельно рекомендовать законодателям и чиновникам: согласовать свои действия по мониторингу и управлению отраслью; систему регистраторов земли и контролеров ее использования, нацеленных на взимание штрафов, организационно дополнить системой, отвечающей за подготовку и передачу земельных участков эффективным пользователям и собственникам; скорректировать методологию переписи: вместо расходования средств на перепись кухонных огородов (более 30 млн анкет) сосредоточиться на качественном анкетировании 2–3 млн реальных сельхозтоваропроизводителей.

«Белые пятна» на сельскохозяйственной карте России

Перепись является сплошной, охватывает всех сельхозпроизводителей и должна показать, как используются земельные и другие ресурсы сельского хозяйства. На момент ее проведения считалось, что в России было 222 млн га сельхозугодий. Но переписчики выявили только 142,2 млн га, т.е. 64% всех угодий. При этом охваченная переписью 2016 г. площадь оказалась на 23,8 млн га меньше, чем было выявлено предыдущей переписью в 2006 г.

Согласно методологии ФАО (Продовольственной и аграрной организации при ООН), при проведении сельскохозяйственных переписей необходимо охватить производителей не менее 95% сельхозпродукции.

Росстат строго следовал этой рекомендации и выполнил ее. При этом, однако, 36% сельхозугодий оказались не охвачены переписью. При проведении переписи в других странах тоже можно наблюдать аналогичное явление, но масштабы его гораздо меньше. Так, в США при общей площади сельскохозяйственных земель 1 млн акров за участвующими в переписях фермерами, как правило, закреплено более 90% всей площади.

Кому принадлежит остальная земля в РФ и почему ее пользователи не участвовали в переписи? Часть не охваченных переписью площадей (30 млн га) не закреплена за сельхозпроизводителями. В 1990 г. эта площадь составляла лишь 8,3 млн га1. Расширение не закрепленных ни за кем площадей является следствием двух главных причин. Первая – экономическая: бизнес отказывается от использования части земли, потому что это экономически невыгодно (даже при низком уровне налогообложения земли в РФ). Вторая – институциональная: чтобы получить от государства такую землю, нужно потратить значительные средства на ее оформление. При продаже или аренде государство-собственник все затраты на оформление принадлежащих ему участков перекладывает на будущих пользователей. Эту схему, вероятнее всего, сложно реализовать без использования коррупционных методов. Представляется, что наличие незакрепленной земли объясняется главным образом сложностью ее оформления в аренду или собственность.

Еще 50 млн га в Росреестре числятся закрепленными за сельхозпроизводителями, но организаторам переписи или переписчикам не удалось найти собственников и пользователей этих земель ( табл. 1 ).

Как такое может происходить при наличии современных информационных технологий и при постоянных космических съемках всей территории, сказать трудно. Как и ответить, почему налоговики не помогли Росстату отыскать владельцев — ведь с этих земель должны собирать

Таблица 1

ПЛОЩАДЬ СЕЛЬХОЗУГОДИЙ РФ ПО ДАННЫМ ПЕРЕПИСИ И РОСРЕЕСТРА, ТЫС. ГА

■	По данным переписи			Данные Росреестра на 1.01						Не охвачено переписью		% незакрепленных и неохваченных переписью площадей
	UD О О	UD О	2 8 о ™	Всего		Закреплено за сельхозпроизводителями		Не закреплено за сельхозпроизводителями
				2007	2017	2007	2017	2007	2017	2006	2016	2006	2016
Общая земельная площадь, тыс. га	450600	349151	77,5			532146 521652				81547	172501
из нее сель-скохозяй-ственные угодья	165985	142207	85,7	220633	222040	190588	192901	30045	29139	24603	50694	24,8	36,0
в том числе:
пашня	102140	94594	92,6 1	121574	122707	115374	116710	6200	5997	13234	22116	16,0	22,9 1
сенокосы	13930	10299	73,9	23992	24021	17392	17117	6601	6904	3461	6818	41,9	57,1
пастбища	35201	26519	75,3 1	68125	68489	52662	53672	15463	14816	17461	27154	48,3 ■	61,3 1
многолетние насаждения	778	654	84,1	1797	1901	1739	1811	59	90	960	1157	56,7	65,6
залежь	13936	10141	72,8 1	5144	4924	3421	3592 1	1723 1	1332 1

1 Узун В.Я. Сельское хозяйство России: точки роста и зоны запустения / Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2012. № 4. с. 27–35.

налоги? Производится ли на этих землях продукция? Ниже мы еще вернемся к поиску ответов на эти вопросы.

Перепись показала, что текущая статистика по отдельным видам угодий тоже отличается от реальной. Например, по данным Росреестра, площадь залежей (пашни, которые много лет не обрабатываются), закрепленная за сельхозпроизводителями, на начало 2017 г. составляла 3,6 млн га, а по данным переписи она в 3 раза больше – 10,1 млн га. Отметим, что этот феномен был выявлен еще при первой переписи, но, возможно, Росреестр не обратил на него внимания и никаких поправок в свои данные не внес.

Имеющаяся у сельхозпроизводителей площадь многолетних насаждений по переписи оказалась в 3 раза меньше, чем показывала текущая статистика, площадь пастбищ – в 2 раза. В общей сложности не закреплено за сельхозпроизводителями (или они не обнаружены переписчиками) 28,1 млн га пашни (29,2%), 13,7 млн га сенокосов (57,1%) и 41,9 млн га пастбищ (61,3%).

За прошедшие 10 лет возросли площади посевов всех зерновых и особенно технических культур, снизились площади посевов картофеля, овощей, площади многолетних насаждений, уменьшился процент незасеянной пашни, увеличилось поголовье скота на 100 га сельхозугодий. Перепись показала, что в текущей статистике явно завышены по отношению к реальным площади картофеля, овощей, плодовых насаждений, а также поголовье молочного скота. Также, как и после первой переписи, Росстату придется существенно снижать эти показатели за 2016 г. и предыдущие годы.

Изменения в аграрной структуре

Сельскохозяйственные организации . Численность сельскохозяйственных организаций (СХО) за десять лет (2006–2016 гг.), по данным Росреестра, выросла почти на 12 тыс., а по данным переписи резко сократилась (с 59 до 36 тыс.). При этом примерно треть из участвовавших в переписи хозяйств сельскохозяйственную деятельность не осуществляли, и, вероятнее всего, исчезнут в ближайшие годы. Перепись показала, что за десять лет сельхозорганизации потеряли ¹/₃ сельхозугодий, 21,1% пашни, около половины сенокосов и пастбищ ( табл. 2 ).

Сельскохозяйственные организации за десять лет после первой переписи потеряли 42,2 млн га сельхозугодий. Часть из них перешла к фермерам (15,4 млн га), часть в хозяйства населения (3 млн по данным переписи, 11,5 млн – по данным Росреестра), а остальная земля пополнила пустыри.

Функционирующие СХО резко дифференцировались по размеру: основная часть сельскохозяйственных организаций перешла в категорию малых предприятий и микрохозяйств, т.е. по существу превратилась в фермерские хозяйства, а 445 крупнейших сосредоточили у себя 69% земельной площади СХО.

Фермерские хозяйства и индивидуальные предприниматели. Как видно из данных табл. 3, в 2016 г. переписью были охвачены лишь 56% хозяйств этой категории, зарегистрированных в Росреестре. Численность участвовавших в переписи крестьянских (фермерских) хозяйств (КФХ) и индивидуальных предпринимателей (ИП) сократилась на 110 тыс. хозяйств по сравнению с 2006 г. На этом фоне выявленная переписью динамика площадей, которые используют хозяйства данной категории,

Таблица 2

	По данным переписи			Данные Росреестра на 1.01		Не охвачено переписью*
	2006	2016	2016 в % к	2007	2017	2006	2016
			2006 г.
Число организаций (хозяйств) – всего, тыс.	59,2	36,1	61,0	57,3	69,1	-1,9	33,0
из них осуществлявшие сельскохозяйственную деятельность в I полугодии 2016 г.	40,6	27,5	67,7	■	■	■	■
Общая земельная площадь, тыс. га	410264	291588	71,1	447761	415515	37497	123927
из нее сельскохозяйственные угодья	132292	90107	68,1	131745	116038	-547	25930
в том числе:
пашня	82224	64861	78,9 ■	84639	75064	2415	10203
сенокосы	10176	5068	49,8	10571	9451	394	4383
пастбища	30202	15202	50,3 ■	33860	28981	3658	13778
многолетние насаждения	373	285	76,3	371	370	-2	86
залежь	9316	4692	50,4 ■	2305 ■	2172 ■	-7011	-2520

*Отрицательные показатели означают, что при переписи найдено больше хозяйств или площадей, чем указано в данных Росреестра.

ПЛОЩАДЬ СЕЛЬХОЗУГОДИЙ В СХО, ТЫС. ГА

вызывает крайнее удивление. В отличие от СХО, фермеры за прошедшее десятилетие увеличили как общую площадь используемых земель, так и площадь всех видов угодий. Причем эта закономерность наблюдается как по данным переписи, так и Росреестра.

Вместе с тем перепись показала, что данные Росреестра по КФХ и ИП явно занижены. По результатам переписи общая площадь фермерских земель оказалась на 14,5 млн. га больше, чем числится в Росреестре, пашни – на 8 млн. Фермерский сектор оказался гораздо более значимым, чем отображает текущая статистика. Это требует анализа причин столь грубой ошибки. Многие субъекты РФ установили жесткие ограничения на максимальный размер фермерского хозяйства. Видимо, фермеры нашли способы обхода этих ограничений. Например, для арендных договоров до одного года регистрация необязательна, и эту землю Росреестр не числит за фермерами. Если это так, то возникает другой вопрос: чьей землей пользуются тогда фермеры – СХО или хозяйств населения?

ПЛОЩАДЬ СЕЛЬХОЗУГОДИЙ В КФХ И ИП, ТЫС. ГА

Таблица 3

	По данным переписи			Данные Росреестра на 1.01		Не охвачено переписью*
	2006	2016	2016 в % к 2006 г.	2007	2017	2006	2016
Число организаций (хозяйств) - всего, тыс.	285,1	174,8	61,3	304,6	312,3	19,5	137,5
из них осуществлявшие сельскохозяйственную деятельность в I полугодии 2016 г.	147,5	115,6	78,4	■	■	■	■
Общая земельная площадь, тыс. га	29371	43312	147,5	22027	28794	-7344	-14518
из нее сельскохозяйственные угодья	24143	39576	163,9	20869	27379 1	-3274	-12198
в том числе:
пашня	16740	26846	160,4	15609	18800	-1131	-8046
сенокосы	1124	2227	198,1	948	1241	-176	-987
пастбища	3744	9008	240,6 1	4208	7137 ■	464	-1871
многолетние насаждения	28	53	190,6	17	38	-11	-15
залежь	2508	1442	57,5	89 ■	164 ■	-2419	-1278

*См. сноску к табл. 2 .

Перепись показала, что фермерский сектор неоднороден. Более половины фермерских земель принадлежат 5,8 тыс. хозяйствам (3,3% численности участвовавших в переписи фермеров) со средней площадью 3,8 тыс. га на одно хозяйство, что значительно превосходит установленные субъектами РФ ограничения максимальной площади.

Хозяйства населения . При анализе данных переписи наибольшее количество вопросов возникает по хозяйствам населения. В соответствии с методологией Росстата в России имеются три категории хозяйств: СХО, КФХ (и ИП), хозяйства населения. Все статистические данные (по стоимости валовой продукции, площадям, поголовью, производству отдельных видов продукции, урожайности и продуктивности) приводятся по этим трем категориям хозяйств. Но при расчете площадей, занятых хозяйствами населения, Росстат учитывает только участки личных приусадебных хозяйств (ЛПХ) и закрепленные за ними полевые наделы, служебные наделы, участки для индивидуального жилищного строительства, земли садоводческих, огородных, дачных и животноводческих объединений. Росреестр при составлении земельного баланса, кроме указанных площадей, учитывает закрепленные за гражданами участки для сенокошения и выпаса (16,9 млн га), земельные участки в индивидуальной (11,5 млн га) и долевой (13,3 млн га) собственности (кроме переданных в аренду в СХО и КФХ, а также учтенных в составе вышеперечисленных хозяйств и объединений). Эту огромную площадь Росстат не включает в полевые наделы хозяйств населения, а у Росреестра без этих площадей не сходится баланс земли. Речь идет о землях, прекративших свою деятельность сельскохозяйственных организаций. Судя по всему, Росреестр оптом наделил ею граждан, многие из которых и не подозревают, что они стали серьезными землевладельцами. По крайней мере никто из них при переписи не рассказал об этих владениях.

Таблица 4

ПЛОЩАДЬ СЕЛЬХОЗУГОДИЙ В ЛПХ И НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ, ТЫС. ГА

	По данным переписи			Данные Росреестра на 1.01		Не охвачено переписью*		% не охваченных переписью площадей
			2016
	2006	2016	в % к	2007	2017	2006	2016	2006	2016
			2006 г.
Число организаций (хозяйств) – всего,	22880	23564	103,0	45902	48725	23022,5	25161	50,2	51,6
тыс.
из них осуществлявшие сельскохозяйственную деятельность в I полугодии 2016г.	20294	18788	92,6	■	■			■	■
Общая земельная площадь, тыс. га	10965	14251	130,0	62358	77343	51393	63092	82,4	81,6
из нее сельскохозяйственные угодья	9550	12523	131,1	37973	49485	28423	36962	74,8	74,7 I
в том числе:
пашня	3176	2887	90,9	15127	22846	11951	19959	79,0 ■	87,4 ■
сенокосы	2630	3004	114,2	5873	6426	3243	3421	55,2	53,2
пастбища	1255 ■ 1	2308	183,9 1	14595	17554	13340	15246	91,41	86,9 1
многолетние насаждения	378	317	83,9	1351	1403	974	1086	72,1	77,4
залежь	2112 ■ 1	4007	189,7	1028	1256 1	-1084	-2752 1	-105,5	-219,1

*См. сноску к табл. 2 .

По данным Росстата, хозяйства населения производят 35% валовой сельхозпродукции РФ, используя только 5% сельхозугодий страны. Это составляет 12,5 млн га. Однако, по данным Росреестра, за хозяйствами населения закреплено 49,5 млн га. Как используются эти 37 млн га. – неизвестно ( табл. 4 ).

Несмотря на принятые законодателями ограничения площади ЛПХ – не более чем 2,5 га, в этом секторе выявлено 86 тыс. хозяйств со средней площадью 68 га, что вполне соответствует уровню фермеров, а не ЛПХ. И это без учета 40 млн га, выделенных гражданам для сенокошения и выпаса в индивидуальную и долевую собственность.

Принято считать, что в хозяйствах населения ведется очень интенсивное производство. Лет 30 назад это не вызывало сомнений. Однако результаты переписи говорят и о новых явлениях. В 2016 г. 20% охваченных переписью хозяйств населения не вели сельскохозяйственную деятельность вообще. По площади залежей хозяйства населения, судя по данным переписи (4 млн га), почти догнали сельскохозяйственные организации (4,7 млн га). Более 90% ЛПХ не имеют ни одной головы свиней, овец и коз, 88% – крупного рогатого скота. Относить все ЛПХ к сельхозпроизводителям – это, на наш взгляд, серьезная ошибка законодателей.

Перепись показала, что площади посевов в хозяйствах населения значительно меньше, чем Росстат указывает в текущей отчетности. Например, согласно данным Росстата, население в 2016 г. посадило 1709 тыс. га картофеля, а по переписи – только 1084 тыс. га, овощей и бахчевых соответственно 533 и 376 тыс. га, площадь многолетних насаждений – 355 и 300, поголовье коров – 3717 и 3449 тыс. голов. Такое же несоответствие было выявлено после переписи 2006 г.

Площадь неиспользуемых сельскохозяйственных земель

Из предыдущего анализа следует, что сельскохозяйственной переписью 2016 г. не были охвачены около 50% владельцев сельскохозяйственных земель и более ¹/₃ сельскохозяйственных угодий. Вместе с тем, как видно из данных табл. 5 , участвовавшие в переписи хозяйства включали практически все сельскохозяйственные организации, КФХ и хозяйства населения, которые производили продукцию растениеводства и животноводства. Площадь посевов в переписанных хозяйствах была равна 79,2 млн га и фактически почти точно совпала с оперативными данными Росстата. Поголовье скота, в пересчете на условное, по переписи даже несколько выше, чем по текущей отчетности. Небольшие отклонения по сравнению текущей отчетностью объясняются тем, что в ней существенно завышены площади посевов картофеля, овощей и посадок многолетних насаждений, поголовья коров в хозяйствах населения.

Из сопоставления данных переписи и текущей отчетности Росстата следует, что на землях хозяйств, не охваченных переписью, практически ничего не сеяли и не выращивали скот. За участвовавшими в переписи хозяйствами было закреплено в 2016 г. 142,2 млн га сельхозугодий, за не участвовавшими – 50,7 млн га. Это неиспользуемая земля. Само собой разумеется, что не используется также 29,1 млн га сельхозугодий, которые вообще не закреплены за сельхозпроизводителями. Из данных переписи также видно, что из охваченных переписью 142,2 млн га использовалось только 124,8 млн га, т.е. не использовалось еще 17,4 млн га.

Таблица 5

ПОСЕВНАЯ ПЛОЩАДЬ И ПОГОЛОВЬЕ СКОТА, ПО ВСЕМ КАТЕГОРИЯМ ХОЗЯЙСТВ

	По данным переписи, 2016 г.	По данным Росстата, 2016 г.	Перепись в % к данным Росстата
Посевная площадь тыс. га	79209	79993	99,0
в том числе: зерновые и зернобобовые культуры	47429	47110	100,7
технические культуры	13575	13599	99,8
картофель	1429	2053 ■	69,6
овощные и бахчевые культуры*	716	848	84,4
кормовые культуры	16061	16378	98,1
Многолетние насаждения, тыс. га	470	517	90,9
Условное поголовье скота, тыс. гол	42393	40921	103,6 ■
Крупный рогатый скот	19319	18753	103,0
коровы	7984	8264	96,6
Свиньи	23269	22028	105,6
Овцы и козы	27217	24844	109,6 ■
Птица	557121	553011	100,7

Из сопоставления данных переписи и текущей отчетности Росстата следует, что на землях хозяйств, не охваченных переписью, практически ничего не сеяли и не выращивали скот. За участвовавшими в переписи хозяйствами было закреплено в 2016 г. 142,2 млн га сельхозугодий, за не участвовавшими – 50,7 млн га. Это неиспользуемая земля. Само собой разумеется, что не используется также 29,1 млн га сельхозугодий, которые вообще не закреплены за сельхозпроизводителями. Из данных переписи также видно, что из охваченных переписью 142,2 млн га использовалось только 124,8 млн га, т.е. не использовалось еще 17,4 млн га.

Таким образом, общая площадь неиспользуемых сельхозугодий в России в 2016 г. составляла 97,2 млн га (44% всех сельскохозяйственных угодий страны). При этом СХО не используют 31% закрепленной за ними земли, хозяйства населения – более 80%, а фермеры, наоборот, используют на 33% больше сельхозугодий, чем за ними закреплено по данным Росреестра. Результаты переписи свидетельствуют о том, что часто встречаемая оценка площади заброшенных сельхозугодий (около 40 млн га) занижает этот показатель почти в 2,5 раза.

Необходимость корректировки механизмов управления сельским хозяйством

Итоги переписи, как представляется, дают богатую пищу для размышлений для политиков и чиновников самого разного уровня. Материалы переписи следует учитывать при принятии основополагающих решений по управлению сельским хозяйством и земельными ресурсами. Целесообразно на публичных картах показать все участки неиспользуемых земель, выяснить причины неиспользования (экономические – невыгодно, институциональные – созданные чиновниками барьеры к доступу) и разработать конкретные меры по их преодолению.

Законодателям и чиновникам необходимо согласовать свои действия по мониторингу и управлению отраслью, привести в соответствие целевое назначение земель и формы организации производства, систему регистраторов земли, контролеров ее использования, нацеленных на взимание штрафов, дополнить организациями, ответственными за подготовку и передачу неиспользуемых земельных участков эффективным пользователям и собственникам. Руководящим структурам отрасли следует признать, что трава, вырастающая ежегодно на 97 млн га заброшенных сельхозугодий, является важным элементом национального богатства и ее надо использовать по назначению.

Налоговым органам целесообразно систематически публиковать недоимки по земельному налогу и карты территорий с уровнями недоимок по закрепленным за сельхозпроизводителями угодьям и потерями из-за отсутствия доступа к земле.

Росстату РФ следует усовершенствовать методологию проведения переписи: вместо расходования денег на перепись кухонных огородов желательно сосредоточиться на качественном анкетировании 2–3 млн реальных сельхозтоваропроизводителей, отобранных по стоимости товарной продукции (например, не менее 50 тыс. руб.) или наличию ресурсов, позволяющих произвести подобный объем продукции. Кроме того, уже второй раз перепись выявляет «статистические приписки» по картофелю, овощам, фруктам и ягодам, молоку в хозяйствах населения. Вместо внесения после переписей поправок в статистические данные за прошлые годы, Росстату имело бы смысл скорректировать методологию статистических наблюдений за этими хозяйствами, чтобы не допускать «приписок» в текущих отчетах о развитии сельского хозяйства.•