Бенчмаркетинг как инструмент совершенствования деятельности контрольно-счетных органов в регионах

Одна из приоритетных задач развития деятельности контрольно-счетных органов (далее – КСО) в Российской Федерации заключается в увеличении эффективности путем изучения, обобщения и широкого распространения передового опыта. Глобальные изменения экономических процессов в России и регионах [1-6 и др.], происходящие в последние годы, продиктовали необходимость проведения перестроения их работы под новые реалии государственных и муниципальных органов. Внедрение электронных ресурсов в деятельность органов власти и проведение цифровизации ускорило процессы принятия решений и исполнения финансовых обязательств государственных и муниципальных органов. КСО регионов и муниципальных образований не являются исключением и также вынуждены подстраивать свою работу под новые процессы, искать новые инструменты совершенствования подходов увеличения эффективности выполнения своих полномочий.

Поиск новых инструментов органами внешнего финансового контроля осуществляется путем изучения практики работы Счетной Палаты Российской Федерации и КСО других регионов. С помощью

ГРНТИ 06.61.33

Виталий Анатольевич Плотников – аспирант Брянского государственного инженерно-технологического университета.

Статья поступила в редакцию 02.04.2022.

анализа осуществления деятельности вышеуказанных органов выявляются более и менее эффективные методы организации проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Данный метод изучения практики осуществления работы других органов с целью внедрения в своей деятельности не является новым. Изучение лучших практик компаний и внедрение в свое производство применяется в бизнес-среде и называется бенчмаркетинг. Данный англоязычный термин обозначает «анализ лучших практик» (best practice) и предполагает стремление участников рынка «учиться у лучших» [7].

Считается, что использовать основную идею бенчмаркетинга начали в начале 1916 года, когда при посещении крупной скотобойни Г. Форд обратил внимание на то, как подвешенные туши животных перемещались с помощью транспортера от одного рабочего к другому. Данный метод вдохновил Г. Форда. Впоследствии он создал конвейер [8]. Приведенный пример четко отражает классическое понимание бенчмаркетинга – поиск и адаптация применения в своей деятельности лучших методов и инструментов с целью снижения издержек, себестоимости товара и увеличения качества продукции и услуг, что позволяет обеспечить лидерство компании.

Применение принципов бенчмаркетинга в деятельности органов внешнего финансового контроля Региональные и муниципальные органы внешнего финансового контроля не являются коммерческими организациями, тем не менее применение бенчмаркетинга для совершенствования их деятельности вполне возможно и необходимо. Любой КСО может провести критический анализ деятельности других органов внешнего финансового контроля, выявить для себя эталонные методы и применять их в своей работе. При этом, определение эталонного метода будет носить более чем субъективный характер, оно основано на решении руководителя контрольного органа.

Здесь проходит черта, которая отделяет коммерческие организации от государственных органов при применении бенчмаркетинга. Коммерческая организация может определить для себя лучшие практики и применить их в своей деятельности. Положительным результатом для компании станет снижение издержек и увеличение прибыли, отрицательным результатом – увеличение издержек и снижение прибыли. Такая оценка результата не применима для региональных и муниципальных КСО, целью которых не является получение прибыли. Таким образом, логичнее было бы, чтобы определяющим лучшие практики органом был вышестоящий орган.

В соответствии с законодательством Российской Федерации, КСО обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (см. Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»). Счетной Палатой Российской Федерации в целях взаимодействия федеральных и региональных органов государственного финансового контроля, для разработки единых стандартов и методик контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, совершенствования системы проведения совместных контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий в конце 2000 года создана Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, а в марте 2014 году она преобразована в Совет контрольно-счетных органов при Счетной Палате Российской Федерации (Совет КСО при СП РФ).

Таким образом, была создана условная вертикаль подчинения нижестоящих КСО (муниципальных и региональных) вышестоящему в лице Счетной Палаты Российской Федерации. Через Совет КСО при СП РФ в деятельность региональных и муниципальных КСО были внедрены стандарты внешнего государственного финансового контроля и стандарты организации деятельности. Создана структура отчетности муниципальных и региональных КСО перед Счетной Палатой Российской Федерации. В ходе внедрения единых стандартов организации и проведения финансового контроля, ярко выразилась проблема классификации и квалификации выявленных нарушений. Одно и то же нарушение, выявленное разными КСО, классифицировалась по-разному. Отсутствие единого подхода повлияло на невозможность обобщения информации об установленных нарушениях при формировании сводных отчётов для проведения анализа деятельности системы внешнего финансового контроля.

Решением стало утверждение Совета КСО при СП РФ в декабре 2014 года классификатора нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля) (далее – Классификатор нарушений). В Классификаторе нарушений определены вид нарушении, правовые основания квалификации нарушения, единица измерения нарушения (количество, сумма) и меры ответственности. В декабре

2021 года в Классификатор нарушений внесены изменения по предложению муниципальных и региональных КСО. Введение Классификатора нарушений поспособствовало обобщению информации с целью проведения анализа выявленных нарушений на территории Российской Федерации, а также в разрезе субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Кроме того, Счетной палатой Российской Федерации в декабре 2014 года введен электронный ресурс – Портал Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов Российской Федерации в сети Интернет ( www.portalkso.ru ) (далее – Портал СКСО). Портал СКСО является единым источником информации о деятельности КСО субъектов Российской Федерации, Совета КСО при СП РФ и Союза муниципальных КСО в целях повышения эффективности осуществления внешнего государственного (муниципального) финансового аудита (контроля).

На Портале СКСО зарегистрированы все контрольно-счетные органы регионов и муниципальных образований. На данном электронном ресурсе органами финансового контроля размещаются: планы работы КСО; информация о проведенных проверках; отчеты о работе КСО; обучающие семинары и видеоконференции для сотрудников; международные вебинары по обсуждению контрольной деятельности и изучению практики других стран – членов высших органов аудита (ВОА); статистические данные по проведению мониторингов национальных проектов; нормативно-правовые акты, регулирующие методы организации работы контрольных органов; нормативные акты, принимаемые органами контроля и др.

С помощью Портала КСО департаментом международного и регионального сотрудничества Счетной Палаты Российской Федерации проводится анкетирование и сбор информации о деятельности региональных и муниципальных КСО. На основании собранной информации разрабатываются новые методы и подходы к осуществлению контрольной деятельности.

Проблемы применения бенчмаркетинага в регионах

Изучение лучших практик деятельности КСО и внедрение их в регионах приносит очевидные результаты, за последние годы выросло качество проверок и заключений на законопроекты, усилился контроль проведения реализации национальных (региональных) проектов и государственных программ. При всем при этом, существует ряд проблем, которые не позволяют в полной мере использовать инструменты бенчмаркетинга для совершенствования деятельности региональных и муниципальных КСО. Назовем основные из них:

• 1.    Отсутствие централизации и полного подчинения нижестоящих органов контроля вышестоящим КСО. Как указывалось, Совет КСО при СП РФ был создан для организации централизации управления, при этом его решения носят необязательный, рекомендательный характер. Предложение новых методов осуществления контроля может быть просто проигнорировано. Например, многие КСО при получении проектов стандартов осуществления внешнего финансового контроля для утверждения и применения в своей деятельности, вносят правки в документы и утверждают документ в том виде, который считают для себя приемлемым для применения в работе. Таким образом, первоначальный смысл документа может сильно поменяться и отрицательно повлиять на единообразие подходов к работе. Кроме того, назначение председателя КСО осуществляется представительным органом региона по предложению губернатора, либо по предложению председателя законодательного собрания субъекта Российской Федерации, либо по предложению депутатов регионального законодательного собрания (см.: ФЗ-6). Например, председатель КСО Брянской области назначается на должность представительным органом региона по предложению губернатора (см. Закон Брянской области от 08.08.2011 г. № 86-З «О Контрольно-счетной палате Брянской области»).

• 2.    Отсутствие единых критериев эффективности деятельности КСО. В соответствии с Федеральным законом № 6-ФЗ КСО региона и КСО муниципального образования подотчетны, соответственно, законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования. Таким образом, эффективность и результативность деятельности контрольного органа определяет представительный орган на данной территории. В итоге критерии эффективности определяются не объективными показателями, а количественными: объём проверенных средств, количество и объем выявленных нарушений, количество административных материалов и лиц, привлеченных к административной ответственности.

• 3.    Отсутствие профессиональной кадровой преемственности в КСО. Федеральным законодательством установлены общие требования к кандидатурам на должность председателя, заместителя и аудиторов КСО, к ним относятся требования к образованию, стажу работы и знанию законодательства. При этом, как показывает практика, высшее должностное лицо КСО занимают люди, которые до назначения на занимаемую должность приходили из других сфер деятельность (частные организации, государственные финансы, бухгалтерский учет). На наш взгляд, это – одно из важнейших препятствий применения инструментов бенчмаркетинга, так как организуя работу сотрудников, руководитель уделяет больше внимания области, в которой обладает наибольшими профессиональными знаниями, тем самым сужая круг профессиональной деятельности. При наличие кадрового резерва в КСО прямая профессиональная кадровая преемственность отсутствует, что негативно сказывается на рядовых сотрудниках и провоцирует стагнацию их профессиональных навыков.

• 4.    Отсутствие централизованного планирования. КСО осуществляют деятельность на основе планов, которые утверждаются ими самостоятельно (см. ФЗ-6). В план работы включаются мероприятия, обязательные для проведения в соответствии с законодательством (экспертиза законопроектов, внешние проверки бюджетов высокодотационных муниципальных образований, мониторинг национальных проектов), а также по предложениям высшего должностного лица и законодательного собрания региона. Обязательному включению в годовой план работы КСО подлежат контрольные и экспертно-аналитические мероприятия по поручению высшего должностного лица и законодательного собрания региона. В итоге получается, что высшее должностное лицо региона предлагает обязательные проверки органов власти подотчетных ему, на наш взгляд, данная процедура формирования плана работы носит признаки конфликта интересов. Отсутствие вертикального планирования исключает возможность проведения всецелого и всестороннего анализа исполнения бюджетов всех уровней.

• 5.    Недостаток штатной численности муниципальных КСО. Средняя штатная численность сотрудников муниципальных КСО варьируется от 1,5 до 2 единиц (см.: https://portalkso.ru/statistic/users ), наибольшей штатной численностью обладают муниципальные контрольно-счетные органы городов – областных центров, в малочисленных районах штат состоит из 1-2 человек с учетом того, что 1 единица – это председатель КСО. Таким образом, весь ресурс муниципального КСО задействован на подготовку экспертиз решений представительного органа о бюджете и его исполнении. Низкая штатная численность не позволяет выполнять весь перечень полномочий, предусмотренный законодательством. В результате, положительные практики, которые могут с успехом применяться в региональных КСО, в муниципальных КСО труднореализуемы.

Заключение

Мы предлагаем рассмотреть возможность законодательного закрепления прямого подчинения муниципальных КСО региональным органам контроля, а региональных КСО – Счетной Палате Российской Федерации. Данные изменения могут поспособствовать укреплению вертикали управления органами внешнего финансового контроля, исключить зависимость от региональных (муниципальных) органов власти (органов местного самоуправления), позволят внедрить в работу единые стандарты и подходы к проведению внешнего контроля и единые критерии оценки эффективности деятельности КСО.

По нашему мнению, новые нормативно-правовые нормы, ужесточающие требования к профессиональным качествам руководителей и сотрудников, а также назначение руководителей КСО вышестоящими органами КСО поможет создать кадровою преемственность, увеличит профессиональные качества сотрудников, повысит престижность деятельности внешнего финансового контроля, позволит создать оптимальный штат сотрудников в муниципальных и региональных КСО для реализации предусмотренных законодательством полномочий. Создавая профессиональный орган внешнего государственного финансового контроля, необходимо создать условия для профессиональной преемственности, без централизации управления создать кадровую преемственность сложно.

Применение инструментов бенчмаркетинга в деятельности КСО возможно, но структура управления в данном виде не позволяет полностью реализовать идеи бенчмаркетинга в регионах. Применение инструментов бенчмаркетинга возможно при условии четкой иерархии управления. На современном этапе развития экономических процессов в России и возрастания роли государственного финансового контроля, реформа централизации органов управления КСО позволила вступить в новый этап развития финансового контроля.