Бюджет-2016 год: цена баланса
Автор: Г. Идрисов, А. Мамедов
Журнал: Мониторинг экономической ситуации в России @monitoring-esr
Статья в выпуске: 15, 2015 года.
Бесплатный доступ
23 октября Правительство РФ внесло в Государственную Думу проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 г.» (далее – Проект). В 2016 г. запланировано продолжить снижение общего объема доходов федерального бюджета до 17,5% с 18% ВВП в 2015 г., что существенно ниже уровня расходов в 2014 г. (20,3% ВВП). Снижение происходит за счет сокращения поступлений нефтегазовых доходов в условиях падения мировых цен на нефть. В то же время поступления от ненефтегазовых доходов достаточно стабильны. Общий объем расходов, который должен немного вырасти по итогам 2015 г. до 21% ВВП с 20,8% в 2014 г., в 2016 г., напротив, несколько сократится до 20,5% ВВП. Дефицит бюджета в 2016 г. планируется на уровне 2015 г. в 3% ВВП. Почти весь дефицит (около 2,7% ВВП) планируется покрывать за счет средств Резервного фонда. Согласно Проекту, при прогнозируемом уровне инфляции в 6,4% в реальном выражении вырастут лишь расходы на национальную экономику, а расходы на социальную политику останутся на уровне 2015 г. По всем остальным крупным разделам расходы в реальном выражении снизятся. Сокращение в номинальном выражении «производительных» расходов при номинальном росте «непроизводительных» – один из изъянов Проекта, который может иметь долгосрочные негативные последствия.
Короткий адрес: https://sciup.org/170176501
IDR: 170176501
Текст научной статьи Бюджет-2016 год: цена баланса
Курс на сдерживание роста и постепенное сокращение объема государственных расходов по отношению к ВВП представляется достаточно
Таблица 1
ОСНОВНЫЕ ПАРАМЕТРЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В 2014^2016 ГГ. ^МЛРД РУБ. И % ВВП^
Во-первых , государственные расходы были сильно «раздуты» в период высоких цен на нефть и еще выросли в кризис 2009 г., так и не вернувшись на докризисный уровень в 18% ВВП (в последние годы расходы находились устойчиво выше 20% ВВП). Во-вторых , с точки зрения размеров дефицита и наращивания долга важно понимать, насколько длительным окажется снижение доходов федерального бюджета. Пока сценарий возвращения цен на нефть на уровень выше 100 долл./барр. в ближайшие годы является маловероятным, а, значит, текущий уровень доходов надо воспринимать как средне- или долгосрочный (возможно, мы вступили в новый цикл снижения мировых цен на энергоносители). Необходима адаптация бюджетной политики к новым макроэкономическим условиям.
После некоторого восстановления объема налоговых доходов в 2014 г. до 18,7% прогнозируется их заметное падение до 16,0% ВВП в 2015 г. и до 15,6% ВВП в 2016 г. ( табл. 2 ), что обусловлено главным образом снижением нефтегазовых доходов в условиях падения цен на нефть (с 97,6 долл./барр. нефти марки «Urals» до прогнозируемых 53 долл./ барр. по итогам 2015 г. и 50 долл./барр. на 2016 г.). При этом поступления основных видов ненефтегазовых доходов относительно стабильны.
Объем нефтегазовых доходов может оказаться выше запланированных значений в номинальном выражении за счет более высокой рублевой цены на российскую нефть (т.е. с учетом ослабления рубля к доллару).
Таблица 2
ПОСТУПЛЕНИЯ ОСНОВНЫХ НАЛОГОВЫХ ДОХОДО В В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ В 2012^2016 ГГ., % ВВП И ИХ СТРУКТУРА
Вид дохода |
% ВВП |
% к итогу |
||||||||
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
исполнение |
оценка |
проект |
исполнение |
оценка |
проект |
|||||
Налоговые доходы, всего |
19,0 |
18,2 |
18,7 |
16,0 |
15,6 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
1. НДПИ |
3,9 |
3,8 |
4,0 |
4,4 |
4,7 |
20,5 |
21,0 |
21,4 |
27,6 |
29,9 |
2. Экспортные пошлины |
6,8 |
6,3 |
6,6 |
3,7 |
3,1 |
35,7 |
34,5 |
35,5 |
23,0 |
20,0 |
3. НДС, всего |
5,7 |
5,3 |
5,5 |
5,5 |
5,6 |
30,0 |
29,3 |
29,4 |
34,6 |
36,0 |
3.1. НДС (внутренний) |
3,0 |
2,8 |
3,1 |
3,2 |
3,3 |
16,0 |
15,5 |
16,3 |
20,0 |
21,2 |
3.2. НДС (импорт) |
2,7 |
2,5 |
2,5 |
2,3 |
2,3 |
14,0 |
13,8 |
13,1 |
14,6 |
14,8 |
4. Налог на прибыль |
0,6 |
0,5 |
0,6 |
0,7 |
0,5 |
3,2 |
2,9 |
3,1 |
4,1 |
3,5 |
5. Импортные пошлины |
1,2 |
1,0 |
0,9 |
0,8 |
0,7 |
6,2 |
5,6 |
4,8 |
4,8 |
4,5 |
6. Акцизы на импорт |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,4 |
0,5 |
7. Акцизы (внутренние), в т.ч.: |
0,5 |
0,7 |
0,7 |
0,7 |
0,7 |
2,9 |
3,8 |
3,9 |
4,2 |
4,3 |
7.1. Акцизы на нефтепродукты |
0,1 |
0,2 |
0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,7 |
1,0 |
0,8 |
-0,1 |
-0,3 |
7.2. Акцизы на алкогольную продукцию |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,5 |
0,7 |
0,6 |
0,7 |
0,6 |
7.3. Акцизы на табачную продукцию |
0,3 |
0,4 |
0,4 |
0,5 |
0,5 |
1,5 |
2,1 |
2,3 |
3,0 |
3,4 |
8. Прочие налоговые доходы |
0,2 |
0,4 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
1,2 |
2,5 |
1,6 |
2,0 |
1,8 |
Однако максимально консервативный подход к прогнозированию нефтегазовых доходов представляется вполне оправданным.
Ключевые выводы из анализа расходной части внесенного Проекта: из крупных направлений расходов рост в номинальном выражении в 2016 г. к уровню 2015 г. планируется по разделам ( табл. 3 ): национальная экономика (+12,8%), социальная политика (+6,4%), нецелевые трансферты (дотации) регионам (+5,7%), общегосударственные вопросы (+3,3%), национальная безопасность (+1,3%) и национальная оборона (+0,8%); при этом заметно снижаются расходы на образование (-8,4%) и здравоохранение (-7,8%). В результате с учетом прогнозируемого уровня инфляции в 6,4% в реальном выражении вырастут лишь расходы на национальную экономику, а расходы на социальную политику останутся на уровне 2015 г. По всем остальным крупным разделам расходы в реальном выражении сократятся.
Можно отметить определенные негативные изменения в планируемой динамике расходов федерального бюджета на 2016 г. как в укрупненной программной структуре, так и в разрезе функциональной классификации. С точки зрения соотношения «производительных» и «непроизводительных» расходов вызывает беспокойство запланированное сокращение в номинальном выражении расходов на образование и здравоохранение (что и обуславливает снижение расходов по укрупненному программному направлению «Новое качество жизни») при небольшом росте (хотя и ниже прогнозируемой инфляции) расходов на национальную безопасность, на национальную оборону и на общегосударственные вопросы.
Больше всего беспокоит увеличение расходов на общегосударственные вопросы, т.е. по сути расходов на содержание госаппарата. Существенный рост расходов на национальную экономику обусловлен тем,
Таблица 3 СТРУКТУРА РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В 2011^2016 ГГ., %
Сдерживание роста расходов на социальную политику и, прежде всего, на пенсионное обеспечение достигается за счет двух основных мер: во-первых, обязательной индексации пенсий лишь на 4% (вторая индексация возможна только в случае получения дополнительных доходов) при отсутствии индексации для работающих пенсионеров и, во-вторых, продлении моратория на взносы в накопительную составляющую системы обязательного пенсионного страхования (что позволяет экономить средства федерального бюджета, направляемые в виде трансферта Пенсионному фонду).
С одной стороны, индексация пенсий ниже инфляции (прогнозируется на уровне в 6,4% в 2016 г.) представляется во многом оправданной с учетом того, что рост социальных расходов приходится сдерживать в условиях недостаточности доходных источников, а также необходимости снижения рисков раскручивания инфляционной спирали. С другой стороны, наши эксперты ранее рассматривали эту меру в связке с расходами на образование и здравоохранение, т.е. как способ сохранения расходов на развитие человеческого капитала как минимум на уровне 2015 г. При этом учитывалось, что расходы на здравоохранение – это во многом также расходы на население старших возрастов. В рамках же предлагаемых параметров расходов, когда меньшая индексация пенсий сопровождается снижением расходов на здравоохранение, индексация пенсий ниже инфляции не выглядит обоснованной.
Продление моратория на взносы в накопительную составляющую системы обязательного пенсионного страхования вызывает еще больше вопросов. Когда в течение трех лет по сути приостанавливается действие пенсионной реформы, направленной на диверсификацию источников финансирования пенсий будущих пенсионеров, это все в большей мере становится похожим на неявную отмену реформы по крайней мере в отношении создания накопительной части пенсии. При этом, решая сегодняшние проблемы снижения уровня несбалансированности пенсионной системы (а по сути бюджетной системы в целом), правительство увеличивает долгосрочные риски сбалансированности бюджетной системы страны в будущем. Финансирование пенсий только через распределительную систему при недостатке доходных источников бюджета вынуждает власти проводить индексацию пенсий ниже уровня накопленной инфляции. В результате продление «замораживания» накопительной части пенсии на 2016 г. представляется недостаточно обоснованной мерой с точки зрения долгосрочного бюджетного планирования и объективной оценки долгосрочных рисков.
В целом стремление обеспечить сбалансированность и сдержать рост государственных расходов в бюджете-2016 представляется оправданным с точки зрения новых макроэкономических условий. В то же время отдельные меры, направленные на достижение целевого ориентира по размеру дефицита в 3% ВВП, вызывают сомнение. Также вызывает беспокойство сокращение в номинальном выражении «производительных» расходов при номинальном росте «непроизводительных»: продолжение сокращения расходов на образование и здравоохранение представляется недостаточно обоснованным.•