Бюджет России как объект сосредоточения интересов лоббистских групп

Среди законопроектов, обсуждаемых и принимаемых Государственной думой, особое место занимают проекты федерального бюджета: именно в процессе первых двух чтений проектов бюджета (иногда также интересно и третье) проявляются интересы представителей различных лоббистских групп [Любимов 2005: 31]. Так как принятие главного финансового закона страны во многом формирует парадигму развития экономики, а также устанавливает наиболее важные числовые значения для конкретных секторов экономики, в ходе принятия бюджета большую активность проявляют лоббисты, представляющие интересы групп крупнейших экономиче- ских отраслей, в первую очередь АПК и ТЭК.

Следует выделить следующие параметры, по которым можно выявить участвующих в обсуждении законопроекта отраслевых лоббистов.

• •    Самым показательным признаком является многократное упоминание проблем отрасли выступающими депутатами. В случае когда лоббистской структурой является фракция, особое внимание стоит уделять речи председателя фракции. По этому признаку лучше других прослеживается аграрное лобби.

• •    Вторым признаком можно назвать изменение цифр бюджета после работы согласительной комиссии. Здесь пока-

• зательным является лоббирование интересов ТЭК, об успехах которого неоднократно в 90-е гг. говорил председатель депутатской группы «Российские регионы» В. Медведев1.

• •    Третьим (косвенным) признаком можно считать результат согласования интересов в Совете Государственной думы, в ходе заседания которого определяется стратегия дальнейших действий всей нижней палаты парламента.

В Государственной думе I–III созывов сложилась продуктивно действовавшая тактика бюджетного торга, к которой достаточно часто обращались отраслевые лоббисты. Так, в процессе обсуждения законопроекта о бюджете страны в первом чтении все представители лоббистских групп крупных отраслей экономики давали крайне негативную оценку цифрам, имеющимся в проекте, при этом проект не принимался с первого раза и, как правило, отправлялся на доработку в согласительную комиссию. В процессе работы комиссии лоббистам удавалось достигнуть немалых результатов в части увеличения предусмотренной в бюджете суммы затрат на ту или иную отрасль экономики. После этого риторика депутатов – представителей различных отраслей экономики немного смягчалась, и законопроект принимался в первом чтении. Однако по мере подготовки бюджета к обсуждению во втором чтении также задействовался серьезный лоббистский ресурс отраслевиков, и цифры, отраженные в проекте закона, принятого во втором чтении, значительно изменялись, отражая ресурсную базу отраслевого лобби (наиболее влиятельными были лоббисты АПК, ТЭК и ВПК). Обсуждение бюджета в третьем чтении зачастую свидетельствовало о достижении согласия между заинтересованными группами, что проявлялось в резком смягчении риторики наиболее активных отраслевых лоббистов.

Анализ рассмотрения Государственной думой первых трех созывов законопроектов о бюджете России позволяет сделать вывод о том, что данный закон затрагивал интересы всех представи- телей заинтересованных отраслевых групп. При неизбежной конфронтации интересов лоббистов (необходимость делить фиксированную сумму между отраслями экономики) они вынуждены были находить консенсус, что отражалось в работе согласительных комиссий, а также в работе профильного Комитета Государственной думы по бюджету и налогам. Возможность реально повлиять на принимаемый бюджет в ходе работы Думы была связана, прежде всего, с составом парламента, в котором проправительственная партия не имела большинства, а наоборот, большинство голосов имели представители оппозиции.

Принятие бюджетов в начале нулевых годов все еще демонстрировало высокий уровень лоббистской активности. Несмотря на формирование проправительственного большинства, оппозиция сохраняла существенное влияние, и само большинство не было единым. Во второй половине нулевых годов с формированием Государственной думы IV созыва практика обсуждения и принятия закона о бюджете претерпела серьезные изменения. В первую очередь, это было связано с получением квалифицированного большинства депутатских мандатов партией «Единая Россия» и распределением 100% комитетов между депутатами этой фракции. В Думе V созыва ЕР отдала часть комитетов другим фракциям, однако смогла усилить свое большинство в нижней палате парламента. В 2011 г. сформировался новый депутатский корпус, где политическая гегемония правящей партии выражена в меньшей степени, однако на бюджетном законотворчестве это пока еще не отразилось, принятие и обсуждение закона о 3-годовом бюджете на 2013–2015 гг. проходило в тренде нулевых. В целом можно выделить следующие ключевые изменения, коснувшиеся рассмотрения закона о бюджете страны в условиях новых политических реалий:

• 1)    в процессе разработки бюджета сформировалась триада, выступающая единым фронтом в обсуждении закона на пленарном заседании Думы, – правительство (Министерство финансов и Счетная палата), профильные комитеты (Комитет по бюджету и налогам и

• Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму) и фракция «Единая Россия»; именно эти субъекты обеспечивают беспроблемное принятие бюджета страны в трех чтениях;

• 2)    с 2007 г. вводится практика формирования бюджета на среднесрочный период в 3 года, причем каждый год показатели доходной и расходной части бюджета пересматриваются на следующий трехлетний срок;

• 3)    полностью прекращена практика отправки бюджета на доработку в правительство и доработка закона в согласительной комиссии, бюджеты во всех чтениях принимаются с первого раза;

• 4)    в процессе обсуждения бюджета в заседаниях Думы часто вводятся ограничения по времени выступления, не предусмотренные регламентом нижней палаты парламента;

• 5)    оппозиционные парламентские партии активно критикуют бюджеты и не голосуют за принятие законопроектов о бюджете, особенно в первом чтении, но ситуацию это не меняет; ключевая работа фракций заключается во внесении поправок ко второму и третьему чтению;

• 6)    отраслевые интересы учитываются в базовом законопроекте и корректируются вносимыми поправками во втором и третьем чтениях; наиболее предпочтительными структурами для продвижения отраслевых интересов стали субъекты, перечисленные в триаде (см. пункт 1), значение пленарных заседаний Думы упало.

При обсуждении бюджета в 2007 г. впервые в России был создан закон, предусматривающий планирование экономического развития страны на среднесрочный 3-летний период 1. Следует отметить, что сохранилась сложившаяся в 90-е гг. практика ориентирования на послания Президента Федеральному Собранию РФ при написании расходных статей бюджета. Так, председатель Rомитета по куль- туре С. Говорухин потребовал2 от правительства ко второму чтению кардинально пересмотреть свое отношение к культуре в строгом соответствии с важнейшим документом – Посланием Президента России Федеральному Собранию России3.

После докладов от правительства А. Кудрина и С. Степашина, которые рекомендовали принять законопроект бюджета в первом чтении с дальнейшим внесением в него поправок, с содокладом выступил председатель Комитета по бюджету и налогам Ю. Васильев, обратив внимание депутатов на то, что в новом проекте бюджета нашли отражение практически все предложения, которые Государственная дума ставила в течение 3 лет перед правительством при рассмотрении проектов бюджетов на очередной финансовой год и при обсуждении новой редакции Бюджетного кодекса. «Анализируя проект бюджета на 2008–2010 годы, – отметил депутат, – мы видим, что финансирование направлений, которые находились под постоянным контролем Государственной Думы, увеличено в разы <…> комитет рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона “О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года” в первом чтении» ⁴ . C коллегой по фракции «Единая Россия» согласился и председатель Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму Е. Федоров.

В выступлениях представителей от оппозиционных фракций звучала в основном общеполитическая и социальная риторика. Даже Г. Зюганов и В. Жириновский, которые однозначно отстаивали позицию не голосовать за проект бюджета, говорили преимущественно о недостатках экономического планирования в целом (критика

Таблица 1

Поправки ко 2-му чтению законопроекта о бюджете на 2008–2010 гг., поступившие в Комитет по бюджету и налогам

Стабилизационного фонда, преобразованного в Фонд будущих поколений и Резервный фонд) и о проблемах социального-культурного характера. Такой же позиции придерживались справедливороссы и фракция «Родина» – «Патриоты России».

Выступавший от фракции «Единая Россия» В. Пехтин, защищая позицию фракции, говорил о достижениях партии, поддерживаемой президентом, заключив: «…принимая сегодня бюджет, мы экономически обосновываем план Путина. Бюджет должен стать опорой незыблемого курса нашей страны, проводимого в последние годы Президентом Российской Федерации, бюджетом преемственности целей нашего развития, бюджетом, я бы сказал, сбывшихся надежд, позволяющим решать накопившиеся за десятилетия проблемы, а главное – людям и стране вернуть уверенность в завтрашнем дне» ¹ . Законопроект был принят в первом чтении абсолютным большинством голосов ² . При этом крайне важно отметить, что в процессе обсуждения не поднимались и не защищались интересы отдельных отраслей экономики, не использовалась популярная в 90-е гг. тактика бюджетного торга. С одной стороны, это можно объяснить приближающимися выборами в нижнюю палату парламента и президента РФ, но более вероятно следующее: депутаты понимали бесполезность лоббирования каких-либо интересов с трибуны Госдумы ввиду предопределенности результата голосования.

По результатам подготовки законопроекта о бюджете 2008–2010 гг. ко второму чтению в Комитет по бюджету и налогам поступило 764 поправки. Число принятых и отклоненных поправок приведено в табл. 1.

Списки принятых поправок были про- голосованы без каких-либо проблем, а вот когда повестка дня приблизилась к спискам отклоненных поправок, депутаты от «Единой России» сначала предложили перейти на ускоренный режим голосования ввиду состоявшейся «детальной проработки бюджета», а затем и сократить время для обоснования поправки до 1 минуты вместо предусмотренных регламентом 33. Оба положения были положительно проголосованы Думой, на что депутат С. Иванов (ЛДПР) с иронией отметил: «…если уж так дело идет, палата вольна принять любое решение. Давайте свернем прения, бюджет, я так понимаю, все равно уже принят»4.

В процессе анализа обсуждения бюджета во втором чтении возможно выявить несколько поправок, касающихся отраслевых групп интересов, но все они находились в блоке отклоненных и не были приняты Думой во втором чтении (примером может служить предложение В. Кашина от КПРФ перераспределить 300 млрд руб. с общегосударственных расходов на национальную экономику, в частности 100 млрд руб. выделить на сельское хозяйство). Отклоненные поправки не получили поддержки ни правительства, ни профильного комитета. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» был принят во втором чтении 322 голосами (71,6 %)5 и в третьем чтении – 313 голосами (69,6 %)6. При этом необходимо отметить, что все фракции, кроме ЕР, голосовали против.

Таким образом, несмотря на сохраняющиеся активные выступления в Думе, бюджет на сегодняшний день принимает, прежде всего, фракция «Единая Россия» практически в том виде, в котором его вносит правительство РФ. Практика увеличения статей расходов, которую можно было наблюдать раньше, преобразовалась в работу по перераспределению расходов между статьями в процессе подготовки проекта бюджета ко второму чтению. Главную роль в этом процессе играет Комитет по бюджету и налогам под председательством депутата от правящей партии (IV–VI созывы). Что касается учета интересов отраслевых групп при приня- тии одного из главных для них законов, то необходимо отметить, что изменились приоритетные субъекты, на которые оказывается лоббистское давление: теперь ими стали правительство РФ, в первую очередь Министерство финансов, Комитет по бюджету и налогам и фракция «Единая Россия», имеющая наибольший политический ресурс для продвижения интересов лоббистов. Новые реалии делают изучение деятельности лоббистских структур более сложным ввиду меньшей прозрачности принимаемых решений. При этом в практическом плане такие изменения только на руку теневым лоббистам, что крайне негативно сказывается на развитии легального института отечественного лоббизма.