Бюджетирование на нулевой основе как инструмент достижения эффективности в зарубежном библиотековедении

П овышение эффективности государственных услуг – это сегодня, пожалуй, одно из магистральных направлений работы многих исследователей в различных областях науки. Об актуальности эффективности работы учреждений государственного сектора свидетельствует особое внимание властных структур России в последние годы. Правовой основой для такой работы стали федеральные законы № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Поэтому представляется абсолютно правомерной и актуальной инициатива редакции журнала «Власть», предоставившей на своих страницах место для высказываний российских исследователей по данной теме¹.

РОМАНОВ Петр

Впервые в научной литературе, посвященной вопросам управления финансами, упоминание о методе бюджетирования на нулевой основе появилось в 1970 г. в печатном издании Harvard Business Review2. Американский экономист Питер Фирр изложил концепцию бюджетирования на нулевой основе, при котором все виды деятельности, а также относящиеся к ним расходы и доходы в момент разработки бюджета каждый раз полностью пересматриваются. С легкой руки президента США Джимми Картера к концу 70-х гг. прошлого столетия многие правительственные учреждения США с переменным успехом экспериментировали с внедрением этой новации. В научной среде методу было дано исчерпывающее определение в следующей форме: «Бюджетирование на нулевой основе (Zero-Based Budgeting – ZBB) – это процесс планирования и бюджетирования одновременно, это принятие решения на каждом из уровней управления, которое начинается с нулевой базы при разработке бюджета и которое подробно обосновывает статьи всего бюджета»3. В основе метода лежит идея о том, что каждое предприятие, фирма или учреждение должно периодически обосновывать свое существование (в финансовом ас- пекте). Данная концепция применялась во многих государственных, бюджетных и некоммерческих организациях США, в т.ч. и в библиотечных учреждениях1. Концепция бюджетирования на нулевой основе – это процесс работы, планирования и составления бюджета, в котором от каждого менеджера библиотеки требуется подробно обосновывать свой запрос на выделение бюджетных денег и вся ответственность за доказательство необходимости этого запроса целиком и полностью лежит на этом менеджере.

В данном методе составления бюджета процесс планирования начинается с установления организационных задач и целей, после чего приступают к подробному изучению структуры, функций и видов деятельности учреждения. Затем определяются центры принятия решений, которые наделены определенными полномочиями и соответствующей ответственностью для распределения библиотечных ресурсов. В роли центров могут выступать и подразделения библиотеки (чаще всего), и руководители подразделений библиотеки, проектов или другие менеджеры. Как только будут определены центры принятия решений, начинается подготовка пакетов решений. Пакет решений представляет собой официальный сводный перечень целевых функций, видов деятельности, альтернативных вариантов деятельности и возможных объемов финансирования данного центра. Составленные таким образом пакеты решений изучаются (недолго!), ранжируются и после этой операции начинается подготовка всего бюджета. Сторонники данного метода бюджетирования утверждают, что он обладает рядом неоспоримых преимуществ по сравнению с другими методами, в т.ч. большей эффективностью по сравнению с классическими схемами, хорошо вписывается в парадигму управления учреждения, позволяет более эффективно распределять ресурсы.

В то же время приверженцы классических схем бюджетирования указывают на некоторые его недостатки (на их взгляд – существенные, что не позволяет ему на равных конкурировать с другими испытанными методами), такие как громоздкость и большие затраты времени на разработку.

В свое время этот метод постигла участь почти всех инноваций в области управления, и в т.ч. управления финансами: его достоинства часто преувеличивали, редко применяли на практике должным образом и не всегда правильно трактовали. Конечно, этот метод представляет собой чрезвычайно сложную систему, которую редко кто может постигнуть, что называется, «с ходу». Это в основном и послужило причиной того, что метод значительно реже применяют в своей практике зарубежные библиотеки2. Тем не менее отдельные его составляющие элементы вошли в практику планирования и бюджетирования достаточно широко.

При внимательном рассмотрении метода планирования и бюджетирования с нуля вполне очевидно, что в нем применяются те же принципы бухгалтерского учета – сметы расходов и определение эффективности работы учреждения, – что и в классических методах бюджетирования. Но возможности планирования в этом методе значительно превосходят все ранее применявшиеся подходы. За счет чего это происходит? В ходе составления такого бюджета основной упор финансовые менеджеры делают на проектируемые результаты: что должно быть выполнено в ходе реализации такого бюджета, на каком уровне это должно быть выполнено, при помощи каких ресурсов и мероприятий. Но самый главный вопрос – к какому сроку должна быть завершена вся эта работа; не потеряет ли она в ходе выполнения актуальности и необходимости для данной организации. В соответствии с теоретическими обоснованиями данного бюджета финансовые менеджеры при уточнении уровня будущих расходов должны выбрать из всех программ, составляющих бюджет, наиболее необходимые и перспективные, а для наименее перспективных – сократить финансирование. Но это – в теории, а на практике же получается несколько по-иному: исключить из программы бюджета удается очень мало программ, даже таких, которые почти не получают поддержки в библиотеке, а порой – просто-напросто обременительны для библиотеки в современных условиях.

Метод бюджетирования на нулевой основе содержит очень много оценочных элементов. Это легко объяснимо: ведь главная задача метода – значительно по- высить уровень эффективности библиотеки. По своей сути эти элементы представляют собой критерии деятельности современной библиотеки. Критерий – это главный признак, по которому один вариант библиотечного обслуживания признается предпочтительнее другого, так как позволяет достигнуть необходимого результата с наименьшими затратами1.

На следующем этапе разработки бюджета финансовый менеджер библиотеки определяет для каждого организационного подразделения библиотеки уровень допустимых затрат. Чтобы все это сделать, необходимо предварительно оценить рабочие операции, разработать пути выполнения поставленных задач, достичь запланированного уровня затрат по нескольким уровням финансирования и соблюсти при этом приоритетные направления работы библиотеки. Высшее руководство библиотеки изучает сообщения менеджеров, еще и еще раз выверяет приоритетные направления работы, согласовывает их с установленными целями и задачами и в соответствии с этим окончательно распределяет ресурсы. Как только будут получены ответы на вопросы, каковы цели и задачи информационных услуг в библиотеке, каково направление этих услуг, сразу же должно приниматься решение о планировании и финансировании.

В начале процесса бюджетирования с нуля необходимо тщательно изучить структуру текущего бюджета и определить каждую бюджетную единицу. В известном смысле это будет схема организационной структуры библиотеки, т.е. таблица, в которой представлен состав подразделений и должностных лиц библиотеки, их со-подчиненность и взаимодействие, построенная вдоль линий ответственности за расходование денег. В значительной степени эта новоявленная организационная таблица будет совпадать со стандартной организационной структурой библиотеки. После этого следует определить и проанализировать каждое малейшее увеличение объемов услуги. Такое увеличение представляет собой по возможности самую малую единицу услуги и включает такие операции, как, например, работа филиала публичной библиотеки или текущее информационное оповещение научных работников.

При планировании в данном подходе основным допущением или же своего рода граничным условием является следующее: даже если какой-то вид деятельности библиотеки нуждается в финансировании, то его можно профинансировать в объеме меньшем уровня текущего финансирования, и в результате этого можно предложить услугу, несколько меньшую по своей величине, нежели текущая услуга.

Затем разработчики бюджета на нулевой основе задаются вопросом: «Какие уровни услуги технически достижимы в нашей библиотеке?» После этого, определив минимально возможные ресурсы для наименьшего уровня услуги, начинают расчет других уровней услуги. Что означает выражение «наименьший уровень услуги»? Это означает уровень выживания, при котором осуществляются только самые важные виды деятельности при максимально возможных низких уровнях. То есть, если ниже – то это уже не информационная услуга.

В частном случае работы филиала публичной библиотеки это может означать, что филиал будет открыт для абонементного обслуживания контингента пользователей только десять часов в неделю. При этом не осуществляются ни справочные услуги, ни программная деятельность библиотеки. Таким образом, мы видим здесь минимально возможный уровень библиотечной деятельности. Последующий, несколько более высокий уровень означает некое приращение к данному уровню обслуживания (по сути дела, это своеобразный принцип матрешки). При этом следует четко представлять себе, какой вклад в достижение организационных целей библиотеки привносит такое приращение. Вернемся к случаю филиала библиотеки. Такое приращение может принять здесь такие формы, как увеличение времени обслуживания пользователей, введение в абонентное обслуживание дополнительных библиотечных материалов, возможность для библиотечного персонала часть рабочего времени посвящать справочным услугам.

Как правило, достаточно легко идентифицируются два-три уровня услуги, каждый из которых отличается от предыдущего новым качеством, характеризуемым степенью соответствия организационным целям библиотеки. Текущие, или обычные, уровни библиотечной услуги обычно соответствуют третьему уровню услуги. Каждый уровень услуги – от уровня выживания до текущего и оптимального – включает в себя описание видов деятельности и величину возникающих при этом расходов (величину добавляемых расходов). Каждому уровню услуги будет соответствовать своя величина расходов. После этого финансовый менеджер выбирает тот уровень услуги, который он считает целесообразным профинансировать. Точно таким же образом происходит анализ всех услуг библиотеки. Менеджеры каждого бюджетного подразделения встречаются для обсуждения величины относительного полезного качества каждой отдельной услуги и ее приращения. Затем все обсужденные услуги ранжируются по принципу своей приоритетности. Как подсказывает жизненный опыт, сумма запросов на финансирование значительно превышает имеющиеся в распоряжении библиотеки ресурсы. Директор библиотеки утверждает финансирование приращений услуг в порядке утвержденных приоритетов до тех пор, пока все ресурсы не будут распределены. Данная процедура выполняется по всем подразделениям библиотеки. Ее итог – рациональное распределение ресурсов по всем подразделениям библиотеки путем выбора приоритетных программ и уровней приращения. В итоге целый набор согласованных решений по приоритетному финансированию, подтвержденных простейшим анализом «затраты – выго-ды»1, сопровождается измерением эффективности библиотечной деятельности для каждого пакета решений. Для достижения такого результата требуются усилия, планирование и переговорный процесс.

В той библиотеке, где все операции планирования и бюджетирования выполняет узкий круг профессионалов, вовлечение в процесс бюджетирования линейных руководителей может вызвать профессиональную ревность и даже способствовать возникновению конфликта в коллективе. Здесь здравый смысл и подсказка «верховного» менеджмента библиотеки должны урегулировать возможную конфликтную ситуацию. Руководители отделов библиотеки и другие менеджеры, участвующие в новом для коллектива планировочном процессе, принимают первоначальные решения при анализе уровней услуги и возможном финансировании. Оценивая возможности внедрения такой системы бюджетирования в практику работы библиотек, конечно, можно согласиться с Р.К. Толби2 в том, что ZBB – мощное эффективное средство по вовлечению менеджеров среднего и низшего звена библиотеки в процесс планирования и бюджетирования, развитию их инициативы по совершенствованию работы библиотеки. Вместе с тем большинство зарубежных библиотековедов, занимающихся вопросами микроэкономики библиотеки, управлением финансами библиотеки, сходятся во мнении, что ZBB – больше чем просто новация в области бюджетирования. Это стратегия библиотеки по улучшению менеджмента, которая приводит в конечном счете к целевому управлению, перспективному планированию программ и распределению ресурсов и к привязке входных параметров библиотеки к выходным.

Подытоживая сказанное, можно сказать, что изложенный метод бюджетирования, безусловно, не является панацеей от всех бед финансового планирования, не претендует, как и многие другие, на исключительность. Он стоит в ряду многих подходов к достижению эффективности работы государственных учреждений, в т.ч. и библиотек. Он является одним из звеньев комплексной методики измерения эффективности деятельности библиотечных учреждений за рубежом. Также следует согласиться с мнением ведущего российского библиотековеда Г.В. Варгановой о том, что использование зарубежного опыта требует профессиональной осторожности: тщательного учета исторической и социокультурной специфики изучаемых стран, особенностей феномена национального своеобразия библиотечного дела и логики развития библиотечной науки в каждый исторический период3.