Бюджетирование, ориентированное на результат, и социальные нормативы в здравоохранении

До недавнего времени самой распространенной моделью управления общественными финансами являлась хорошо знакомая большинству практиков модель постатейного бюджетирования. Главная цель постатейного бюджетирования состоит в обеспечении целевого использования средств. Однако многолетний опыт использования данной модели продемонстрировал низкую степень ее эффективности в силу низкого уровня ответственности и инициативности нижнего звена управления, отсутствия заинтересованности в экономии средств и т.п.

Бюджетирование, ориентированное на результат (сокращенно БОР), – инновационная система организации бюджетного процесса и управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами [1]. В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами.

Бюджетная реформа, ориентированная на внедрение БОР в системе органов исполнительной власти в РФ, осуществляется с 2004 года. Координатором реформы является Министерство финансов

ГРНТИ 06.71.47

Ирина Ефимовна Рыбальченко – доктор экономических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления, учета и аудита Астраханского государственного университета.

Контактные данные для связи с автором: 414000, г. Астрахань, ул. Чернышевского, 8 (Russia, Astrahan, Chernyshevsky str., 8). Тел.: +7 (8512) 447 449.

Статья поступила в редакцию 16.10.2017 г.

Российской Федерации. В основе нормативной базы, регулирующей начало введения БОР в Российской Федерации, лежат следующие документы:

• 1.    Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 (ред. от 23.10.2004 г.) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»;

• 2.    Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;

• 3.    Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259 «Об утверждении положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы».

Концепция реформирования бюджетного процесса, ориентированного на внедрение БОР, включает следующие основные задачи: адаптация бюджетной классификации России к международным требованиям; оптимизация приемов составления и рассмотрения бюджета, через аналитическое разделение действующих и вводимых расходных обязательств; распределение финансовых ресурсов между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от планируемой степени достижения поставленных перед ними целей; формирование ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть расходов, строящихся по сметному принципу; построение перспективного финансового плана как ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период; переход к утверждению перспективного финансового плана Правительством РФ; расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ.

Уже из самого термина «технология бюджетирования, ориентированного на результат», можно увидеть основополагающую роль такого инструмента управления в социальной сфере, как социальные нормативы. Социальный норматив – регламентированная пропорция между количественными показателями взаимодействующих объектов социальной сферы. В качестве конкретных примеров социальных нормативов можно привести установленный законом минимальный размер оплаты труда, установленную продолжительность рабочей недели, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и т.п. Государственные минимальные социальные стандарты включают:

• •    в области оплаты труда – минимальный размер оплаты труда; единую тарифную сетку по оплате труда работников бюджетной сферы;

• •    в области пенсионного обеспечения – минимальные размеры государственных пенсий;

• •    в области образования – набор общедоступных бесплатных услуг образовательных учреждений, финансируемых за счет средств государственного бюджета; нормы и нормативы предельной наполняемости классов и групп в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и т.п.;

• •    в области здравоохранения – перечень видов медицинской помощи, предоставляемой учреждениями здравоохранения бесплатно; набор общедоступных бесплатных услуг по оказанию амбулаторно-поликлинической, стационарной и скорой медицинской помощи, финансируемых за счет бюджетов различных уровней и фондов обязательного медицинского страхования; нормы и нормативы обеспеченности населения медицинской помощью и т.п.

В рамках предложенного выше определения следует акцентировать внимание на ряде важных его аспектов. В-первых, необходимость в применении социальных нормативов возникает только при взаимодействии между собой двух или более объектов, относящихся к социальной сфере общества (групп населения, отдельных организаций, отраслей социальной сферы и т.п.). В качестве примера можно привести нормативы объемов медицинской помощи населению, штатные нормативы медицинского персонала, санитарные требования к режиму работы детских дошкольных учреждений и т.п. Иными словами, нет взаимодействия в социальной сфере – не нужен социальный норматив.

Во-вторых, практическое использование любого социального норматива становится наиболее простым, если он выражен в виде той или иной наглядной пропорции (в расчете на 1 чел. или на 100 чел., 1000 чел. и т.п., на 1 лечебно-профилактическое учреждение, на 1 день пребывания больного в нём и т.п.).

В-третьих, и величина, и применение того или иного социального норматива становятся юридически обоснованными, только если нормативная пропорция регламентирована в том или ином докумен- те. Например: статья 91 Трудового Кодекса РФ устанавливает 40-часовую максимальную продолжительность рабочей недели; минимальный размер оплаты труда на 01.07.2017 г. по Санкт-Петербургу составлял 16000 рублей в месяц; нормативы объема медицинской помощи в Санкт-Петербурге составляли: для скорой медицинской помощи вне медицинской организации, включая медицинскую эвакуацию, в 2017-2019 годах – 0,027 вызова на 1 жителя за счет средств бюджета, а в рамках территориальной программы ОМС – 0,290 вызова на одно застрахованное лицо [2] и т.п.

Кратко покажем далее основные направления использования социальных нормативов применительно к технологии БОР:

• 1.    Социальные нормативы могут быть использованы как целевые (результативные) показатели развития в тех или иных отраслях социальной сферы. Иными словами, целевые (результативные) социальные нормативы являются важнейшим инструментом в прикладном использовании технологии БОР. В качестве конкретных примеров в данном аспекте приведем несколько нормативных показателей. Так, в середине 2017 г. Правительством РФ был утвержден приоритетный проект «Формирование здорового образа жизни». Ключевая цель проекта – увеличить долю граждан, приверженных здоровому образу жизни, до 50% к 2020 году и до 60% к 2025 году. Кроме того, планируется увеличить долю граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом, до 38% в 2019 году и до 45% в 2025 году. Снизить распространенность потребления табака среди взрослого населения планируется с 30,5% в 2017 году до 29,5% в 2019 году и 27% в 2025 году, потребление алкогольной продукции на душу населения – с 10 л в 2017 году до 9,3 л в 2019 году и до 8 л в 2025 году. Срок реализации проекта – с июля 2017 года по 2025 год включительно.

• 2.    Значительно более распространенной разновидностью социальных нормативов являются показатели, которые можно обозначить термином «ресурсные социальные нормативы», регламентирующие расход тех или иных ресурсов (финансовых, трудовых, материальных и т.п.) на единицу полезного результата и, следовательно, имеющие первостепенное значение в бюджетных разработках по технологии БОР. В качестве примера можно отметить, что средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи при формировании территориальных программ на 2016 год составляли:

• •    на 1 вызов скорой медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования – 1747,7 руб.;

• •    на 1 посещение с профилактическими и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов – 388,4 руб., за счет средств обязательного медицинского страхования – 358,7 руб.;

• •    на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов – 1126,5 руб., за счет средств обязательного медицинского страхования – 1005 руб.;

• •    на 1 посещение при оказании медицинской помощи в неотложной форме в амбулаторных условиях за счет средств обязательного медицинского страхования – 459,2 руб.;

• •    на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов – 11498 руб., за счет средств обязательного медицинского страхования – 11430 руб. на 1 случай госпитализации в медицинских организациях и т.д. [3];

• •    средние подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (без учета расходов федерального бюджета) составляют за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов в 2017 году 3488,6 руб. в расчете на одного жителя [4]. Нормативные затраты определяются учредителями государственных (муниципальных) учреждений по группе учреждений или по отдельным учреждениям согласно Приказу Минфина России № 137н и Минэкономразвития России № 527 от 29 октября 2010 г. «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений». Согласно данному документу расчет нормативов может производиться следующими методами: нормативным; структурным; экспертным.

Нормативный метод требует расчета и утверждения нормативов затрат на осуществление государственной услуги в натуральных показателях. Подобные нормативы могут быть уже утверждены иными нормативными актами, в ином случае учредитель вводит собственные нормативы затрат в натуральных показателях. Использование структурного метода предполагает расчет нормативов пропорционально выбранному основанию (например, затратам на оплату труда и начислениям на выплаты по оплате труда персонала, участвующего непосредственно в оказании государственной услуги; численности персонала, непосредственно участвующего в оказании государственной услуги; площадь помещения, используемого для оказания государственной услуги и др.). Экспертным методом определяются нормативные затраты в разрезе каждой из групп затрат на осуществление государственной услуги (например, эксперт может оценить долю трудозатрат) в общем объеме затрат, необходимых для оказания государственной услуги и т.п.) [5].

Таким образом, в области здравоохранения можно констатировать интенсивную деятельность по внедрению инновационных технологий управления, примером которых может служить бюджетирование, ориентированное на результат [6]. При детальном анализе особенностей этой технологии открывается важность такого ее составляющего элемента, как социальные нормативы. Такого рода нормативные показатели существенно повышают обоснованность решений и точность расчетов в рамках бюджетного процесса, дают возможность маневрирования бюджетными ресурсами, обеспечивают широкие возможности для внедрения в здравоохранении программно-целевых методов управления и т.п. Поэтому одной из наиболее актуальных задач в технологии БОР является разработка методического инструментария для расчета (обоснования) социальных нормативов.