Бюджетирование, ориентированное на результат, в современной системе управления государственными финансами

Проводимая в последние годы в Российской Федерации бюджетная реформа направлена на максимально эффективное управление бюджетными средствами в соответствии с приоритетами государственной политики.

До недавнего времени наиболее применяемой моделью управления общественными финансами являлось сметное планирование, главная цель которого состояла в обеспечении целевого использования средств на основе индексации затрат по определенным направлениям использования на основе бюджетной классификации. Однако долгий опыт применения такой модели показал ее низкую эффективность, связанную с невысоким уровнем ответственности и инициативы нижнего звена государственного управления, а также к отсутствию заинтересованности в экономии бюджетных средств. В связи с этим было принято решение ввести новую модель управления государственными финансами, кардинально отличающуюся от традиционного бюджетирования, основанного на сметном финансировании.

Отправной точкой данной бюджетной реформы служит Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, которая направлена на максимально эффективное управление бюджетными средствами в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

Таким образом, утверждение Концепции реформирования бюджетного процесса стало началом в регулировании процедуры внедрения бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в практику финансового среднесрочного планирования.

Основной целью системы БОР, является оптимизация государственных расходов и повышение их эффективности. Рост результативности осуществляется с помощью взаимосвязи финансирования государственных учреждений с результатами их работы и деятельности. Для того, чтобы получить наибольший эффект от данной взаимосвязи, требуется наличие ряда систематизированной информации о результатах работы, то есть необходимы соответствующие показатели, оценки и точный расчет стоимости тех или иных программ. Нельзя не отметить положительное влияние системы БОР – это более конкретное определение приоритетов расходования государственных ресурсов и, конечно же, повышение результативности и эффективности предоставляемых услуг.

Так же, система БОР предоставляет возможность государственным учреждениям свободу в распределение средств на те или иные расходы, то есть имеет место гибкость в использование бюджетных средств по сравнению с традиционной системой управления финансами государства. Таким образом, в данном процессе ключевым элементом выступает возможность государственных учреждений в выборе сочетания исходных ресурсов, используемых при предоставлении услуг (например, за счет выбора между объемом трудозатрат министерства и привлечением внешних ресурсов, или выбора сочетания внешних поставок и услуг, которые будут использоваться). Основная особенность данного подхода сводится к более гибкой и свободной политике.

Рассмотрим несколько отличительных аспектов традиционного бюджетирования от системы БОР по ключевым элементам классификации (Таблица 1).

Таблица 1 – Сравнительная характеристика традиционной системы и системы бюджетирования, ориентированного на результат

Исходя из анализа публикаций на тему системы БОР, на наш взгляд, следует выделить два характерных подхода данной системы: первый подход ориентируется на определение наиболее приоритетных и важных расходов, а второй подход ставит перед собой цель повысить эффективность и результативность предоставляемых государственных услуг. Рассматриваемые подходы системы БОР отличаются типами рассчитываемых показателей, характеризующих эффективность деятельности, которые находятся в их основе, что характеризует те различные варианты сочетаний взаимосвязей результатов деятельности и финансирования. Это касается показателей деятельности, используемые в данных подходах, так и в целом использования различных типов оценок и индикаторов.

Базовым принципом указанных подходов БОР, является предоставление наибольшей свободы, в особенности в выборе того или иного сочетания исходных ресурсов с целью достижения желаемого результата. На наш взгляд наиболее результативным является подход БОР, в разрезе которого при подготовке бюджета систематически используется информация о достигнутых результатах деятельности.

Концепция БОР заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально- экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. В соответствии со ст. 34 БК РФ принцип результативности и эффективности означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Как показывает российская практика переход от управления бюджетными затратами к управлению по результатам для максимально эффективного использования бюджетных ресурсов является долгосрочным трудоемким процессом и требует постоянного совершенствования теории и методологии бюджетного планирования в системе управления финансами с учетом полученного предыдущего опыта.

Учитывая российский опыт программного бюджетирования, а также опыт других стран, по нашему мнению, для того, чтобы изменения, направленные на повышение эффективности бюджетного процесса в Российской Федерации имели высокий положительный результат следовало бы акцентировать внимание на следующем:

• 1.    Создать законодательную основу для многолетнего бюджетного планирования и усиления контроля Федерального Собрания за бюджетным процессом;

• 2.    Повысить качество государственных программ РФ;

• 3.    Усилить ответственность органов исполнительной власти за реализацию государственных программ.

На наш взгляд, следует выделить основные положения, характеризующие БОР на современном этапе:

• 1.    БОР – это метод управления доходами и расходами бюджета, который обеспечивает их планирование, формирование и распределение в соответствии с целями, задачами и функциями с учетом ожидаемых непосредственных, общественно значимых результатов.

• 2.    Государственные расходы призваны удовлетворять наиболее важные потребности общества в области развития экономики и социальной сферы, а также осуществления государственного управления. Данные положения как раз таки и позволяет осуществлять система бюджетирования, ориентированного на результат;

• 3.    Основной целью системы БОР является повышение результативности и эффективности использования средств бюджета и оказания государственных услуг;

• 4.    Выделяют два базовых подхода, осуществляемых в рамках БОР:

• -    повышение эффективности и результативности предоставляемых услуг;

• -    расстановка приоритетов в распределение средств на расходы;

• 5.    Особенностью системы БОР является гибкость политики, то есть государственным учреждениям предоставляется большая свобода выбора сочетания тех или иных расходов.