Бюджетная политика российской федерации: этапы развития и современное состояние

Бюджетная политика России, несмотря на относительно стабильные параметры, зафиксированные в тех или иных экономических программах, постоянно изменяется. Это находит отражение в посланиях Президента Федеральному Собранию РФ. В связи с этим сегодня в России средством реализации бюджетной политики в конкретный период является Бюджетный кодекс РФ, опосредующий в своих нормах различные политические концепции, ежегодно принимаемые законы (постановления) о бюджетах на очередной финансовый год, а также бюджетные послания Президента РФ.

Согласно Бюджетному кодексу РФ Бюджетное послание Президента Федеральному Собранию РФ является неотъемлемым элементом бюджетной политики. Бюджетное послание подводит итоги проводимой бюджетной политики за прошедший год, задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

После проведенного анализа бюджетных посланий Президента РФ с 1998 г. (именно с 1998 г. можно говорить о бюджетной политике как о самостоятельном и целостном явлении) создается полная картина становления и реализации бюджетной политики РФ.

Состояние федерального бюджета в 1998– 1999 гг. негативно влияло на все сферы экономики. При крайней напряженности федерального бюджета, отсутствии четких приоритетов в расходовании государственных средств, принимаемые меры по повышению эффективности их использования не дали ощутимого результата. В итоге государство оказалось не в со- стоянии выполнять свои обязательства. Стала нормой практика различных видов секвестров и зачетов. Финансовая необязательность государства привела к возникновению все новых цепочек неплатежей, подрывающих основы рынка, потере интереса инвесторов. Слабость федерального бюджета сохраняла риск серьезных изменений в хозяйственном механизме, системе налогообложения [1]. Все это привело к необходимости существенной реконструкции основных принципов государственной бюджетной политики.

В 2000–2001 гг. была сделана попытка повышения эффективности бюджетной системы. Сокращение нерациональных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов. Была сформирована трехуровневая бюджетная система. Каждый регион (субъект, город, район) Российской Федерации, учитывая свои конкретные проблемы и особенности, самостоятельно определял приоритеты социально-экономического развития и расходовал в соответствии с ними находящиеся в его распоряжении средства. Бюджетный процесс регламентируется вступившим в действие с 1 января 2000 г. Бюджетным кодексом РФ [2].

Таким образом, преимущественно завершен этап, связанный с формированием ядра новой бюджетной системы РФ. Появилась хорошая основа для проведения качественной бюджетной политики. Однако еще не завершено формирование бюджетной системы, отвечающей требованиям ускоренного экономического развития. Наиболее острой бюджетной проблемой, определяющей весь характер социально-экономических отношений между государством и обществом в этот период, является несбалансированность ресурсов и обязательств. Бюджетная несбалансированность усугубляется недостаточно четким разграничением полномочий бюджетов различных уровней. Региональные органы власти и органы местного самоуправления зачастую не могут определить сферу своей финансовой ответственности, выполняют функции, находящиеся в компетенции федерального центра. При этом ни региональные власти, ни органы местного самоуправления не обеспечены источниками собственных доходов для выполнения имеющихся обязательств. Финансовая помощь предоставляется нерегулярно.

Однако наблюдаются и положительные тенденции. В 2000 г. впервые был достигнут профицит федерального бюджета. В полном объеме и без задержек осуществлялось финансирование расходов федерального бюджета, были дополнительно профинансированы некоторые важные государственные и социальные программы. Бюджетная система в целом перестала быть источником неплатежей в экономике. Исполнение бюджетных обязательств способствовало повышению уровня политической и социальной стабильности в стране [3].

Именно в Бюджетном послании Президента Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 г.» [4] Правительству была поставлена задача разработать и утвердить программу развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. с целью установления четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющего обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных органов власти и органов местного самоуправления, повышения их заинтересованности в эффективном управлении общественными финансами, поддержки экономического развития территорий, проведения структурных реформ.

Федеральный бюджет в 2001 г., так же как и в 2000 г., был исполнен, а на 2002 г. – сформирован с профицитом. В составе бюджета образован финансовый резерв, призванный обеспечить безусловное выполнение долговых обязательств и поддержание макроэкономической стабильности. Начата реализация Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. Вместе с тем бюджетный процесс нуждался в дальнейшем совершенствовании. Среди основных проблем в 2002 г. можно отметить следующие:

• -    сохраняющийся разрыв между объемом законодательно установленных государственных обязательств и объемом фактически имеющихся финансовых ресурсов;

• -    неэффективность механизма финансирования значительной части бюджетных расходов, в особенности в части, касающейся финансирования бюджетных учреждений;

• -    отсутствие четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы;

• -    высокий уровень номинальной налоговой нагрузки;

• -    сохраняющаяся сильная зависимость бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры;

• -    краткосрочность бюджетного планирования и его несоответствие задачам среднесрочной экономической политики [5].

Отмечалась необходимость повышения качества среднесрочного планирования. Требовалось внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ, обеспечивающих переход к формированию бюджетов всех уровней в соответствии с принципом безусловности учета в них всех принятых государственных (муниципальных) обязательств. При этом возможность принятия новых обязательств должна быть ограничена наличием бюджетных ресурсов для их реализации в течение всего времени действия новых обязательств [6].

Приоритетной задачей в 2003–2004 гг. являлось формирование финансово-правовой основы для реализации начатой реформы федеративных отношений и местного самоуправления, предполагающей расширение бюджетной самостоятельности и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления. В этот период началось внедрение элементов среднесрочного финансового планирования. Были определены основные подходы к новым механизмам программно-целевого бюджетирования, предполагающие тесную увязку бюджетных расходов и планируемых результатов. Законодательно закреплены расходные полномочия и меры ответственности за их осуществление на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления. Начата работа по внесению изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, направленных на обеспечение сбалансированности доходов и рас- ходов бюджетов всех уровней публичной власти. Была создана правовая база формирования Стабилизационного фонда РФ. Его объем достиг к началу 2004 г. около 200 млрд руб. В результате повышена устойчивость бюджетной системы к колебаниям внешнеэкономической конъюнктуры [7].

Характерной особенностью бюджетной политики 2004–2005 гг. стала практическая реализация масштабной реформы федеративных отношений. Были внесены изменения в законодательство, регулирующие отношения в различных сферах государственного управления, обеспечивающие разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти. Бюджетным и Налоговым кодексами РФ на долгосрочной основе закреплены доходные источники, необходимые для выполнения этих обязательств. Радикально сокращен объем не-финансируемых федеральных мандатов, ранее содержавшихся в законодательстве [8].

Согласно Бюджетному посланию Президента Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2006 г.» [9], в 2006–2008 гг. важнейшей задачей бюджетной политики РФ стало обеспечение макроэкономической устойчивости, а также разработка и утверждение перспективного финансового плана на 2006–2008 гг., отражающего действующие и вновь принимаемые расходные обязательства; активизация работы по совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов; модернизация процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета (переход к рассмотрению проекта федерального закона о бюджете в Государственной Думе в трех чтениях).

Особенностью бюджетного процесса 2006 г. стало формирование собственных бюджетов нескольких тысяч вновь образованных муниципальных образований. При этом принятые на федеральном уровне решения позволили субъектам РФ самостоятельно определять сроки и порядок перехода к модели организации местного самоуправления с учетом реальной ситуации на местах. 46 субъектов РФ, в том числе и Алтайский край, приняли решение не откладывать создание полноценной системы местного самоуправления. С 2006 г. все бюджеты бюджетной системы РФ переведены на кассовое обслуживание исполнения в органах Федерального казначейства.

Активизировалась работа по формированию целей и индикаторов деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, увязке бюджетных ассигнований с конкретными, количественно измеримыми результатами их использования, совершенствованию формата представления бюджета, оценке его вклада в достижение целей государственной политики.

Федеральный бюджет на 2006 г. стал первым бюджетом, сформированным в рамках трехлетнего перспективного финансового плана, который, в свою очередь, стал основой для выработки бюджетной политики на новую бюджетную «трехлетку».

Согласно Бюджетному посланию Президента Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2009–2011 гг.» [10] были подведены определенные итоги бюджетной политики, проводимой в 2007–2008 гг. Так, были реализованы меры по следующим направлениям:

• -    модернизация бюджетного процесса (в целях обеспечения преемственности и предсказуемости бюджетных проектировок, формирования среднесрочных ориентиров для бизнеса осуществляется переход всех бюджетов бюджетной системы РФ к среднесрочному финансовому планированию, с 2008 г. федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ формируются и утверждаются на 3 года);

• -    внедрение механизма бюджетирования по результатам (с 2008 г. внедрена система мониторинга качества финансового управления, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета);

• -    корректировка налогового законодательства;

• -    бюджетные расходы (реализованы решения, направленные на капитализацию институтов развития и финансовое обеспечение важнейших инфраструктурных проектов, ряд значимых результатов получен в рамках реализации приоритетных национальных проектов);

• -    межбюджетные отношения (принятые в 2007 г. поправки в Бюджетный кодекс РФ завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами РФ и муниципальными образованиями).

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2010–2012 гг.» [11] обозначены основные задачи на среднесрочную перспективу:

• -    обеспечение исполнения социальных обязательств;

• -    ограничение размера бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности;

• -    переход на режим жесткой экономии бюджетных средств;

• -    обеспечение повышения качества предоставления населению государственных услуг;

• -    совершенствование механизмов государственных закупок за счет применения современных процедур размещения госзаказа;

• -    обеспечение сбалансированности расходных полномочий и ресурсов на каждом уровне публичной власти, установление ответственности за неэффективное расходование средств, создание стимулов для расширения собственного доходного потенциала.

Подводя итог вышесказанному, отметим, что бюджетная политика является ключевым звеном экономической политики государства. От качества федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и инвестиционные возможности государства, и степень влияния России на международной арене, и даже предпринимательская активность граждан. В этой связи бюджетная политика должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменяющимся внешним условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в современной экономической ситуации. Бюджет не должен становиться ни источником финансовой нестабильности, ни дополнительным фактором падения деловой активности, а, наоборот, должен создавать источники повышения конкурентоспособности российской экономики, ее модернизации и технологического обновления.

• 1.    О бюджетной политике на 2000 г.: послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 апреля 1999 г. // Российская газета. 1999. №70 (13 апр.).

• 2.    О бюджетной политике на 2001 г. и на среднесрочную перспективу: бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 31 мая 2000 г. // Российская газета. 2000. №107 (3 июня).

• 3.    О бюджетной политике на 2002 г.: бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 20 апреля 2001 г. // Российская газета. 2001. №79 (24 апр.).

• 4.    Там же.

• 5.    О бюджетной политике в 2003 г.: бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 июня 2002 г. URL: http://www.kremlin.ru/appears/2002/06/01/0000_ type63373_28932.shtml.

• 6.    Там же.

• 7.    О бюджетной политике в 2005 г.: бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 июля 2004 г. URL: http://www.kremlin.ru/appears/2004/07/12/ 1735_type63373_74383.shtml.

• 8.    О бюджетной политике в 2006 г.: бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 24 мая 2005 г. // Парламентская газета. 2005. №93 (26 мая).

• 9.    Там же.

• 10.    О бюджетной политике в 2009–2011 гг.: бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 23 июня 2008 г. // Социальный мир. 2008. №26 (7–13 июля).

• 11.    Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2010–2012 гг. // Парламентская газета. 2009. №28 (29 мая).