Бюджетная устойчивость публично-правового образования: содержание и необходимость оценки

Экономика России характеризуется неравномерностью территориального развития, связанной с различием условий функционирования регионов. Это определяется рядом факторов, среди которых географическое расположение, особенности производственной инфраструктуры, ресурсная база, качество управления региональными финансами и др. В этих условиях особую роль играет оценка финансового положения и бюджетной устойчивости субъектов РФ. Однако, несмотря на важность, вопросы оценки этих показателей в современной экономической литературе рассматриваются недостаточно: какие бы то ни было публикации о методологии и методике оценки бюджетной устойчивости встречаются очень редко; в учебной литературе не дается определения этого понятия. Поэтому перед оценкой степени устойчивости бюджетов субъектов РФ необходимо уяснить сущность понятия «бюджетная устойчивость».

Прежде чем дать определение понятия, обратимся к терминологической стороне вопроса, а также другим наукам, где устойчивость является объектом изучения на протяжении многих лет. Так, В. Даль определяет, что слово «устойчивость» происходит от слова «устаивать, устоять противо кого, чего, - стоять твердо, успешно противиться силе, выдержать, не уступить»125.

С.И. Ожегов в своем Словаре русского языка дает исходное толкование понятию – "устойчивый". По его мнению, устойчивый – стоящий, держащийся твердо, не колеблясь, на падая; не подверженный колебаниям, постоянный, стойкий, твердый126.

Исследование проблемы устойчивости приобрело важное значение в условиях бурного развития научно-технического прогресса. Данная категория стала активно использоваться в различных отраслях науки и техники, связанных с изучением сложных динамических систем. При этом под устойчивостью сооружения понимали способность сооружения противостоять усилиям, стремящимся вывести его из исходного состояния статистического или динамического равновесия, а под устойчивостью транспортных машин – способность машин противостоять внешним силам, стремящимся отклонить их от заданного направления движения127.

Особое внимание устойчивости уделялось и в экономической теории. Здесь «устойчивость» рассматривается в качестве одного из понятий экономического равновесия, согласно которой достижение и удержание стационарно-равновесного состояния в экономике относятся к числу важнейших задач. Из нее следует, что экономические субъекты стремятся перевести экономическую систему в оптимальное состояние, рассматривая его как равновесие, которое в данном контексте ассоциируется с устойчивостью128.

В 1990-ые годы в отечественной литературе появилось много публикаций, посвященных вопросам устойчивости предприятий, хозяйственных систем. Необходимо выделить работу А.Н. Фоломьева «Устойчивость предприятий в рыночном хозяйстве», в которой автор отмечает: «Как научная категория экономическая устойчивость отражает сущность особого состояния в сложной рыночной среде, характеризующего гарантию целенаправленности ее движения в настоящем и прогнозируемом

Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. - М.: «ТЕРРА-TERRA», 1994. с.515

• ¹²⁶    Ожегов С.И. Швецова Н.Ю. Толковый словарь русского языка / Российская академия наук. Институт русского языка, Российский фонд культуры – М.: 1992.с.871 127

Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. Взаимоотношения федерального и региональных бюджетов. // Финансы. 2004. №10. С.47. 128

Борисенко Н. О понятии финансовой устойчивости Пенсионного Фонда России // Вопросы экономики. 2004. №7. С.18.

будущем»129. Здесь акцент в изучении экономической устойчивости смещается от требования адаптации к изменяющимся условиям внешней среды, к анализу внутренней структуры хозяйственной системы и выделению в ней наиболее прогрессивных элементов, эволюция которых обеспечивает устойчивое развитие всей системы.

В.М. Родионова, М.А. Федотова, исследуя устойчивость предприятия, отмечают, что данная проблема относится к числу наиболее важных финансовых и общеэкономических проблем. По их мнению, финансовая устойчивость предприятия – комплексное понятие, характеризующее такое состояние финансовых ресурсов, их распределение и использование, которое обеспечивает развитие предприятия на основе роста прибыли и капитала при сохранении платежеспособности и кредитоспособности в условиях допустимого уровня риска130.

Бюджет, как и любой другой субъект экономики, представляет собой микросистему в рамках макросистемы, что ставит вопрос о ее устойчивости. Данная микросистема располагает финансовыми ресурсами, что позволяет говорить о ее финансовой устойчивости. Впервые понятие финансовой устойчивости бюджетов было предложено академиком Г.Б. Поляком. Так, по мнению академика Г.Б.Поляка, устойчивость бюджета определяется объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных бюджетных расходов. При этом под минимальными бюджетными расходами понимаются средства, предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения131.

Заслуживает внимания определение понятия «бюджетная устойчивость», данное Т.В. Дорониной, которая рассматривает данную категорию как «такое состояние доходов и расходов бюджета, их структура и динамика, которое обеспечивает региональным органам власти возможность полного, своевременного и независимого от других бюджетных уровней выполнения своих обязательств, способствует сбалансированному развитию экономики и социальной сферы»132. Кроме того, Т.В. Доронина обозначает два подхода к изучению бюджетной устойчивости. Во-первых, устойчивость рассматривается как статическая характеристика параметров экономической системы, которая связана с оценкой текущей хозяйственной конъюнктуры и строится, в основном, на информации о прошлых ее состояниях. Данный тип устойчивости можно условно назвать «текущей», которому в наибольшей степени соответствует «адаптация» к изменениям параметров внешней среды. Текущая устойчивость означает, что система стремится вернуться в

Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. Взаимоотношения федерального и региональных бюджетов. // Финансы. 2004. №10. С.47. 130

Родионова В.М., Федотова М.А. Финансовая устойчивость предприятий в условиях инфляции.- М.: Перспектива, 1995. С.13

Бюджетная система России: Учебник / Под ред. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999 С.136.

• ¹³²    Доронина Т.В. Финансово-экономическое обеспечение устойчивости региональных бюджетов: Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. – М.: 2000. С.47

прежнее состояние, если она была выведена из него вследствие каких-то возмущений, имеющих локальный характер. Такой подход, по Т.В. Дорониной, обладает ограниченной ценностью для процесса управления устойчивостью и может быть использован для корректировки выбранной стратегии управления ресурсами в краткосрочном периоде133.

Второй подход основывается на интерпретации устойчивости как характеристике динамического равновесия хозяйственной системы в процессе ее развития. Эволюция системы, как переход от одного устойчивого состояния в другое – качественно новое, может сопровождаться временным нарушением устойчивости. В этом смысле структурная устойчивость будет означать, что переход в новое состояние происходит в результате действия внутренних факторов саморазвития, потенциально заложенных в самой экономической системе. В случае, когда исследуемая система является структурно устойчивой, можно рассматривать разные пути перехода из одного устойчивого состояния в другое и выбирать из них более приемлемый, то есть оптимальный. В этом отношении данный тип устойчивости можно также назвать стратегической или перспективной134.

В Финансово-кредитном энциклопедическом словаре под редакцией А.Г.Грязновой устойчивость бюджета определяется как: «состояние бюджета, при котором обеспечивается нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного, своевременного финансирования предусмотренных по бюджету расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга»135.

В исследовании С.М. Каратаева устойчивость бюджета определяется как «вероятность своевременного и полного покрытия органами публичной власти за счет средств своего бюджета расходов, необходимых для реализации своих полномочий, обеспечения инвестиционных потребностей территории, а также погашения и обслуживания долговых и иных обязательств и расходов по их обслуживанию». По мнению С.М. Каратаева устойчивость бюджета - это «такое осуществление деятельности по управлению бюджетом и другими финансовыми потоками региона, при котором орган государственной власти в течение длительного периода времени обладает возможностью формировать, распределять и использовать финансовые ресурсы через бюджет для осуществления всех своих полномочий, покрытия обязательств перед физическими и юридическими лицами, а также для финансирования развития региона»136.

Н.И.Яшина, А.А.Табаков в своей работе по оценке бюджетной

• ¹³³    Там же, С.30

• ¹³⁴    Там же, С.31

Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Кол. авт.; под общ. ред. А.Г. Грязновой. - М.: Финансы и статистика, 2002. С.994

• ¹³⁶    Каратаев С.М. Устойчивость бюджетов субъектов Российской Федерации и пути ее повышения: Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. – М.: 2003. С.42.

устойчивости отмечают: "Под бюджетной устойчивостью муниципальных образований и субъекта РФ следует понимать такое качественное состояние бюджета, при котором субъект публичной власти в существующих социально-экономических и нормативно-правовых условиях своевременно и в полном объеме мобилизуют доходы бюджета в целях обеспечения всех закрепленных за ним полномочий, при этом качественное состояние бюджетной устойчивости муниципалитетов и субъекта РФ может быть оценено количественно рядом бюджетных показателей, входящих в систему критериев оценки бюджетной устойчивости, к которым относятся коэффициенты платежеспособности, коэффициенты структуры доходов бюджета, коэффициенты эффективности бюджетной деятельности территорий и коэффициенты собираемости доходов"137.

Обобщая имеющиеся в экономической литературе подходы к толкованию бюджетной устойчивости, можно сделать, что под бюджетной устойчивостью понимается такое состояние бюджета, которое обеспечивает органам власти возможность независимой, своевременной, полной, реализации возложенных полномочий, покрытия взятых на себя долговых обязательств и финансирования экономического и социального развития территории. Однако в имеющихся определениях не обозначены источники формирования средств, используемых для финансирования бюджетных обязательств публично-правовых образований. Так, для указанных целей в большом объеме могут привлекаться средства путем заимствований. По нашему мнению, о такое публично-правовое образование вряд ли однозначно можно назвать бюджетноустойчивым. Нам представляется, что бюджетная устойчивость предполагает способность территориального образования его способность обеспечивать исполнение своих обязательств за счет поступающих в бюджет доходов. Причем это должно соблюдаться в условиях вероятностных изменений внешней среды. Исходя из этого, мы считаем, что бюджетная устойчивость - это результат экономической и социальной политики, характеризующий способность органов власти в условиях вероятностных изменений внешней среды самостоятельно, своевременно, в полном объеме рассчитываться по своим бюджетным обязательствам за счет поступивших в бюджет средств, осуществлять финансирование мероприятий, способствующих экономическому и социальному развитию публичноправового образования.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятие «устойчивость» характерно для многих научных сфер: не только для гуманитарных, но и для точных наук. Несмотря на разность предметов данных наук, все они указывают на одно свойство, присущее устойчивости объекта (системы), - способность системы возвращаться к исходным характеристикам

Яшина Н.И., Табаков А.А. Комплексная оценка бюджетной устойчивости муниципальных образований с учетом интегрального трендового индекса и показателя риска бюджетных потоков региона // Финансы и кредит. 2007. № 44. С.28.

или параметрам, от которых она отклонилась в результате изменений факторов внешней среды, воздействующей на систему. Исследовав точки зрения различных авторов, уточнив основные характеристики бюджетной устойчивости, проанализировав критерии оценки, мы считаем, что бюджетная устойчивость публично-правового образования - это результат экономической и социальной политики, характеризующий способность органов власти в условиях вероятностных изменений внешней среды самостоятельно, своевременно, в полном объеме рассчитываться по своим бюджетным обязательствам за счет поступивших в бюджет средств, осуществлять    финансирование    мероприятий,    способствующих экономическому и социальному развитию территориального образования. При этом основными признаками бюджетной устойчивости можно признать сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность публичноправового образования.