Бюджетное планирование, его роль в системе финансового планирования, факторы эффективности

Под бюджетным планированием как составной частью системы финансового планирования понимается процесс определения действий, которые должны быть реализованы в будущем и сформированы в виде системы бюджетов. Бюджет представляет собой финансовый документ, сформированный до того, как предполагаемые операции (или действия) будут реализовываться. Основой термина «бюджет» является признание того, что он подразумевает серию событий, которые будут реализованы в будущем. Другими словами, это прогноз перспективных финансовых действий. На сегодняшний день не существует единой трактовки понятия «бюджетирование». Возможной причиной такого разнообразия может быть широкое использование данной категории специалистами различных областей. В результате анализа научной литературы нами было выявлено, что наиболее часто бюджетирование рассматривается как:

– технология;

– процесс;

– система.

Система бюджетов основана на стратегических целях государственного учреждения и на имеющихся у него экономических ресурсах. При планировании бюджета важным направлениям дается количественная характеристика, что значительно упрощает процесс обоснования выбранных перспектив.

Основные задачи построения бюджетных систем включают в себя следующие шаги:1

• -    рассмотреть текущее планирование и его финансовое обеспечение;

• -    осуществить и проконтролировать координацию работы подразделений;

• -    рассчитать затраты и их финансовое обоснование;

• -    правильно исполнить законы, долгосрочные договоры и контракты;

• -    обеспечить контроль над исполнением разработанных бюджетов.

В процессе составления бюджета задействуются все основные функции деятельности. Поэтому важно правильно подойти к решению данного вопроса. Грамотно составленный бюджет положительно отразится на эффективности деятельности учреждения и приведет к быстрой окупаемости затрат, связанных с разработкой и внедрением данных систем.

Существует две категории основных препятствий, с которыми сталкиваются экономисты в ходе внедрения системы бюджетов – методические и организационные препятствия. Наибольшие трудности возникают на первоначальной стадии, когда предприятие функционирует по уже давно наработанной системе, нередко выполняя множество не нужных и неэффективных операций. Поэтому на первоначальной стадии особое внимание следует обратить на изменение реальных ценностей бизнес-деятельности. В структуре работы по построению бюджетных систем можно выделить ряд необходимых шагов:

• -    внимательно пересмотреть внешнюю и внутреннюю документацию;

• -    привлечь сотрудников в процесс бюджетирования;

• -    составить план бюджетирования;

• -    изучить старые стандарты, разработать новые стандарты;

• -    разработать информационный банк данных с учетом создания новых отчетов;

• -    набрать необходимых сотрудников, обучить персонал новым функциям, расширить обязанности у имеющихся работников;

• -    обеспечить структурные подразделения необходимой компьютерной техникой и компьютерными программами.

Бюджеты разрабатываются как для государственного учреждения, так и для отдельных служб и подразделений. При разработке бюджета может использоваться два подхода. При первом подходе сначала разрабатывается бюджет подразделений. Затем, на основе нескольких структурных бюджетов разрабатывается единый, главный бюджет. Второй подход подразумевает первоочередную разработку основного (главного) бюджета, а от него уже – распределение к бюджетам служб и подразделений. Существует несколько принципиальных подходов к формированию системы бюджетирования государственной организации. Реализацией технологий бюджетирования предполагается, что используемые технологии формирования и исполнения бюджетов государственного учреждения и основанная на их данных система принятия управленческих решений постепенно будут совершенствоваться и дополняться новыми компонентами. Чтобы усовершенствовать систему бюджетирования государственного учреждения, необходима реализация определенных мероприятий и мер по оптимизации этих процессов, в частности:2

• -    постановка перед персоналом четких стратегических целей и задач;

• -    отладка процесса организации процессов формирования отчетов и бюджетирования государственной организации путем упорядочения документооборота;

• -    документальное определение круга лиц, ответственных за принятие и исполнение бюджета, путем строго разграничения прав и обязанностей между этими лицами и структурными подразделениями.

Стоит отметить, что только одна треть из всех российских компаний, использующих бюджетное управление, удовлетворена результатами такого применения. Другая часть учреждений использует бюджетирование без какой-либо ощутимой пользы для управления, а оставшаяся часть учреждений осуществляет бюджетирование с ущербом для своей деятельности.3

Основными ошибками построения бюджетных систем являются:4

• 1.    отсутствие взаимосвязи долгосрочных планов и годовых бюджетов;

• 2.    нереальность планов;

• 3.    отсутствие взаимосвязи между бюджетными целями, либо неочевидность этих связей;

• 4.    противоречие между контролируемыми бюджетами индикаторами деятельности отдельных бизнес-единиц;

• 5.    прослеживание слабой обратной связи от контроля исполнения бюджетов к воздействию на текущую деятельность организации.

Бюджетное планирование с использованием процедуры программноцелевого бюджетирования осуществляется в несколько этапов.

На первом этапе определяется общая сумма расходов (глобальный бюджет). Определение общей суммы расходов происходит в порядке, отличном от действующего в России в настоящее время. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, как правило, предполагает переход на многолетнее финансовое планирование. Это означает, что при определении общих лимитов бюджетных расходов суммы фиксируются на среднесрочный период. На втором этапе необходимо определить основные цели и задачи деятельности получателя бюджетных средств.

На третьем этапе бюджетополучатели представляют свои заявки на финансирование. Одно из самых существенных изменений, которое вносит программно- целевое бюджетирование в бюджетный процесс, касается подготовки бюджетополучателями своих заявок на финансирование. Заявки и обоснование расходов составляются в разрезе целей и программ и состоят из нескольких частей. В первой части дается описательная информация об организации: о распорядителе бюджетных средств, его роли, целях, задачах, а также о программах, реализуемых организацией.

Во второй части приводится финансовая информация о доходах и расходах организации за три предшествующих года. Отдельно должны быть описаны внебюджетные источники доходов.

В третьей части дано описание планируемых бюджетных программ. А именно, перечень конечных результатов, который собирается достичь организация; мероприятия по достижению этих целей; преимущества, которые получат потребители услуг, уровень результатов, который планируется достичь в предстоящие два-три года; и показатели, характеризующие результативность предоставления бюджетных услуг. Расходы получателя бюджетных средств должны быть разбиты по программам. При этом в обязательном порядке указываются альтернативные пути достижения целевых значений конечных результатов, а также сравнение затрат и результатов по выявленным альтернативам. По каждой программе могут быть приведены комментарии, в том числе прогнозирующие последствия приостановления или сокращения финансирования данной программы.

Четвертый этап предусматривает обработку заявок отдельных бюджетополучателей, выбор наиболее эффективных с социальной точки зрения программ, финансируемых за счет бюджетных средств, и распределение средств по программам, исходя из имеющихся ресурсов. При этом принимаются во внимание результаты реализации программ за прошлый период. Если организации, получателю бюджетных средств, не удалось достичь установленных целевых показателей, может быть принято решение о снижении финансирования и направлении бюджетных средств на реализацию более эффективных бюджетных программ. «Физические» показатели не учитываются, а учитывается лишь степень достижения целевых показателей и осуществленные затраты. При этом должны учитываться все затраты, в том числе расходы на содержание зданий, износ, управленческие издержки и др.

На пятом этапе происходит согласование проекта бюджета. Согласование между распорядителями бюджетных средств и Министерством финансов облегчается благодаря тому, что все бюджетные заявки составляются по единому формату. Кроме того, в распоряжение Министерства финансов поступает достаточно детальная информация, которая позволяет судить об обоснованности заявок, видах деятельности, которые будут осуществляться за счет запрашиваемых средств и т.д. В случае нехватки средств сокращенно подлежат программы, менее значимые с общественной точки зрения или имеющие относительно низкую результативность (эффективность). Надо отметить, что в зарубежных странах при внедрении процедуры программно- целевого бюджетирования роль законодательных органов в бюджетном процессе заметно увеличивалась5.

Начиная, как правило, со второго этапа, законодательные органы принимали активное участие в подготовке проекта бюджета. Это, в частности, способствовало более быстрому и бесконфликтному принятию бюджета. Внедрение бюджетного планирования на основании данных мониторинга результативности сопряжено с целым рядом трудностей. Как уже говорилось, все ключевые приемы программного целевого бюджетирования основываются на управленческих принципах частного бизнеса. К числу таких принципов относятся – учет рисков, формулировка стратегии и миссии, использование показателей результативности в качестве аналогов конечного результата финансово-хозяйственной деятельности и т. д.6.

Таким образом, можем заключить, что переход на программно-целевое бюджетирование может потребовать от организации одновременного реформирования принципов управления в госсекторе – перехода от использования административных методов к хозяйственным инициативам на местах. Однако масштабы деятельности государственных ведомств и министерств несопоставимы с масштабами деятельности даже самых крупных организаций. Кроме того, мотивация государственных чиновников имеет значительные отличия от мотивации менеджеров частных предприятий.

Государственные учреждения не имеют универсального индикатора результатов работы, который имеется у частных предприятий (прибыль), и потому для них необходима разработка различных искусственных заменителей такого показателя. Кроме того, серьезные трудности вызывает распределение ответственности между органами власти при внедрении процедуры программно-целевого бюджетирования. В частности, возникает вопрос о выборе института, ответственного за разработку индикаторов социально-экономической результативности деятельности получателей бюджетных средств. В большинстве случаев бюджетное планирование на основании данных мониторинга результативности подразумевает, что индикаторы результативности будут разрабатывать сами получатели бюджетных средств.

В российской аудитории такое утверждение воспринимается, как правило, крайне негативно. На самом же деле в таком подходе заключен глубокий смысл. Никто лучше конкретного бюджетополучателя не может разработать критерии оценки результативности его деятельности. Задача правительства или законодательного органа - оценить актуальность предлагаемых бюджетополучателем программ в свете основных направлений социально-экономической политики, но методы достижения конкретных целей и индикаторы результативности программ лучше всех разработают сами бюджетополучатели. Разумеется, в бюджетном планировании, основанном на измерении результатов, должен принимать участие институт, который интегрирует программы различных бюджетополучателей и рассматривает суммарный социальный эффект от их реализации. Осуществление этой координирующей функции необходимо также с целью исключения дублирования программ (дублирования результатов деятельности) различных бюджетополучателей. Такую функцию может выполнять Правительство либо Министерство финансов.

Таким образом, процесс формирования системы бюджетирования, как в процессе внедрения, так и в ходе следования разработанному бюджету, сталкивается с определенными сложностями. Помимо этого бюджетированием предполагается высокоразвитая система менеджмента. Поэтому, прежде всего, должно быть выяснено, какие сведения и в каком виде необходимы управленцам для эффективного мониторинга деятельности. Во вторую очередь, следует выяснить, какие данные должны быть загружены в информационную систему. В третью очередь, должны быть разработаны требования к технологии обработки информации, необходимые для преобразования входящих в систему данных в исходящие. Наконец, заключительным шагом является автоматизация системы и выбор того информационного продукта, который будет в полной мере соответствовать требованием разработанной методологии бюджетирования.