Бюджетные ловушки

Бюджетный пирог: новая нарезка

В проекте федерального бюджета на 2014 год расходы на образование сокращаются на 13% к 2013 году, на здравоохранение — на 8,6%, на социальные нужды — на 8,5%, а затраты на оборону растут на 18,6%. Ассигнования в экономику, в которых прячутся инфраструктурные проекты, увеличатся сразу на 26,7%.1

Но оценки бюджету нужно ставить осторожно. Федеральный бюджет — это еще далеко не все расходы. Мы должны отличать показатели федерального бюджета и консолидированного — «бюджетной системы России». Она включает в себя еще и бюджеты регионов, и внебюджетные фонды.2

Здесь картина чуть более радостная. Социальные расходы все-таки растут, а не падают, но плетутся где-то в хвосте, в меру инфляции, за исключением расходов на спорт (cм. табл.).3 Они оказались самыми шустрыми. В год Олимпийских игр в Сочи мы еще раз доказываем, какой великой спортивной державой являемся. В рядах лидеров роста в консолидированном бюджете, как и в федеральном, — военные расходы, национальная экономика. Все больше денег потихоньку стали забирать проценты на обслуживание госдолга.

Очевидно, что часть социальных расходов перекладывается из федерального центра на регионы, а там они могут остаться частично непокрытыми. Сегодня только 11 регионов — субъектов РФ являются донорами, остальные 72 зависят от финансовой помощи из центра.

На более длинных временных горизонтах действуют те же тенденции. В сырьевых экономиках, таких как Россия, между государством, крупным бизнесом и населением всегда идет торг за природную ренту, за кусок экспортного/бюджетного пирога. Пока мы этот торг проигрываем. Официальные ориентиры государства сегодня состоят в том, чтобы доля социальных расходов за счет консолидированного бюджета снизилась с 21,4% ВВП в 2013 году до 20,4% в 2016-м, а финансирование ЖКХ — с 1,6 до 1,3% ВВП.4

Вроде бы немного. Но 1% ВВП — это 700–800 млрд руб. Все это означает тихую коммерциализацию социальной сферы, скрытую или явную приватизацию в тех приятных местах, где лечат, развлекают, дают образование и социальную опеку. Сеть таких государственных учреждений давно уже подвергают «оптимизации» (сокращению, консолидации, увольнениям). Давно почти незаметно, но уверенно вымываются те услуги государства, к которым мы привыкли как к бесплатным дарам природы. Хотя нужно быть честным и сказать, что часть услуг, особенно в Москве, стала гораздо лучшего качества.

Все, что сегодня происходит с бюджетом, — закономерно, вытекает из того, как устроены общество и экономика в России. Не нужно ко всему этому относиться как к чему-то субъективному, что можно исправить либо царской волей, либо нашествием масс.

Бюджет и экономика — агнцы на заклание

До кризиса 2008 года бюджет, кроме своих обычных задач, играл странную роль — денежного мешка, в котором накапливали лишние, как считал Минфин, в экономике деньги (нефтяная рента), чтобы затем закинуть их во внебюджетные (резервные/стабилизационные) фонды, а уже через них вывести эти деньги за границу. Они попадали в состав международных резервов ЦБР и вкладывались в валюту и долги США и других стран G7.

На все вопросы, зачем вы выводите деньги из страны, отчаянно нуждающейся в средствах на модернизацию, Минфин вместе с Банком России отвечали, что внутри страны инвестиционных проектов нет, а нам нужно снизить инфляционное давление лишних денег, все равно вы уведете деньги в офшоры, а не оставите их в России. Это была неудачная с точки зрения здравого смысла практика, тем более что в 2000-х годах (как и сейчас) в России была избыточная налоговая нагрузка, на уровне развитых стран с низкими темпами роста. Фискальный пресс в 2000-х все время нарастал. С такими высокими налогами модернизацию не делают. Эти деньги государство изымало через налоги у бизнеса, не давая ему расти, а затем отправляло за рубеж. Россия создала крупнейшие в мире, кроме Китая и Японии, международные резервы (до $600 млрд), которые держала за кордоном. Заодно все больше бюджетных денег сосредотачивалось на федеральном уровне, а регионы чем дальше, тем больше были зависимы от трансфертов из столицы.

Черты бюджета этого времени — необычно низкие вложения из бюджета в экономику, много нефтяных денег, ушедших в песок, повышенные затраты в ЖКХ. По статистике МВФ , среди 60 стран в 2007 году Россия занимала (по весу расходов в бюджетной системе): военные расходы — 8 место, общегосударственные — 20-е, «социалка» — 42-е, экономика — 55 место.⁵

После кризиса 2008 года бюджет постепенно впадает в другую крайность. Вместо прятанья в кубышку всего, что движется, начинается «бюджетный маневр», возвращение к тому, что в советское время называлось «повороты рек».

EAST NEWS

В сырьевых экономиках, таких как Россия, между государством, крупным бизнесом и населением всегда идет торг за природную ренту, за кусок экспортного/ бюджетного пирога. Пока мы этот торг проигрываем.

Источник: Основные направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов (на 27.09.2013 в составе документации, сопровождающей проект бюджета в Государственную Думу РФ).

На рост военных расходов накладывается широкоформатное финансирование мегапроектов и убытков госкорпораций, притом что госзакупки идут по ценам, часто удивляющим тех, кто с этим сталкивается. Высока в сравнении с другими странами доля текущего потребления государства в ВВП. Все это происходит на фоне тяжелой налоговой нагрузки, выталкивающей деньги за рубеж. Япония, Корея, тот же Китай делали догоняющую модернизацию с налогами на 30–40% ниже, чем в России.

Когда в 2000-х годах мы обращались к бюджету, говоря, что нужно больше вкладываться в экономику, имелись в виду не ямы космического размера, а ликвидные активы устойчивых российских компаний на финансовом рынке. Или же, если говорить о мегапроектах, то, например, восстановление сети дорог местного значения в Центральной России, часто являющихся «дорогами смерти», или же радикальное обновление коммунальной инфраструктуры мелких и средних городов (она по-прежнему часто находится в постыдном состоянии).

РОСТ РАСХОДОВ НА СПОРТ И ОБОРОНУ — САМЫЙ ВЫСОКИЙ

Динамика расходов бюджетной системы России в 2014 году, %, 2013 = 100

РАСХОДЫ, ВСЕГО	107,8
в том числе: физическая культура и спорт	127,9
национальная оборона	118,6
национальная экономика	118,4
обслуживание долга	110,1
социальная политика	106,5

общегосударственные вопросы	106,2
культура и кинематография	105
образование	104,4
жилищно-коммунальное хозяйство	102,9
здравоохранение	102
национальная безопасность и правоохранительная деятельность	101

Мегапроекты, состоящие из множества мелких капитальных улучшений, облегчающие жизнь миллионов.

Шаг за шагом мы все вместе можем попасть в ту же ловушку, что и в 1980-х, когда растущие расходы на гонку вооружений и мегапроекты, наложенные на обвал цен на нефть, настолько поколебали финансовый базис СССР, что создали жесткие экономические предпосылки для социальных и политических переломов 1990-х годов. Наша экономика — уже сейчас беззащитный агнец для заклания.

Первое крупное (на 6–12 месяцев) колебание цен на нефть и газ вниз, первые признаки сколько-нибудь ощутимого вытеснения России с энергетических рынков Европы и физического падения объема экспорта — и мы с лагом в полгода–год можем столкнуться с тем, что само российское общество, а уж тем более его бюджет станут крайне нестабильными. Аналог — перелом конца 1980-х. Достаточно посмотреть на то, что делается с нашей экономикой и ее финансами в 2013 году, насколько они замедлились в связи с тем, что стало чуть-чуть хуже еврозоне, попавшей на год в не слишком глубокую рецессию. На еврозону приходится более 50% экспорта–импорта России.

Родственники по бюджету и их различные судьбы

Бюджет — зеркальное отражение того, как устроены государство и экономика. Мы, конечно же, не американская модель, в рамках которой государство и его бюджет несут минимум социальных обязательств, крайне мала доля правительства в собственности на бизнес, ниже доходная база. Отголосок «дикого Запада», принцип полагания прежде всего на самого себя. Мы — не скандинавская

\ МАКРОЭКОНОМИКА \

модель, с ее тяжелейшими налогами, но зато социальными обязательствами государства «под ключ». Мы, конечно же, и не модель новых индустриальных стран Азии с ее экстремально низкой фискальной нагрузкой, в которой все нацелено на экономический рост (см. статью автора в журнале «Прямые инвестиции», 2013, №8). Есть сходство с континентальной моделью, с еврозоной, где больше вмешательства государства в хозяйственную жизнь и социальных обязательств, крупнее госсектор и выше налоги. Что-то между американской и скандинавской моделями бюджета. Но не нужно себя тешить тем, что мы построили что-то «европейское».

Что делает российский бюджет потенциально уязвимым? Первое. Модель экономики «обмен сырья на бусы». Функциональная зависимость всех нас от мировых цен и спроса на сырье.

Второе. Сверхконцентрация собственности и власти, отсутствие устойчивого среднего класса, создающего доходную базу.

1 Основные направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов (на 27.09.2013 в составе документации, сопровождающей проект бюджета в Государственную Думу РФ), табл. 3.6.

• ²    Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, федеральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования и т.п.

• ³    Основные направления… табл. 2.2.

• ⁴    Там же, табл. 2.3. Социальные расходы — образование, культура и кинематография, здравоохранение, социальная политика, физическая культура и спорт.

• ⁵    Отчет о НИР «Финансовая система России: стратегия

развития, обеспечение инновационного потенциала экономики (управление стоимостью, государственные финансы)». Авт. колл. под рук. д.э.н., проф. Миркина Я.М. — М.: Финуниверситет, 2011.