Бюджетный контроль законодательной и исполнительной власти: основные проблемы регионального уровня

В настоящее время бюджетный контроль на региональном уровне представлен двумя основными элементами. Во-первых, органами бюджетного контроля законодательной власти, существующие в организационно-обособленной форме. Во-вторых, органами бюджетного контроля исполнительной власти, не имеющие единой формы организации.

В этой связи важно отметить, что оба эти направления в системе государственного регионального бюджетного контроля существуют параллельно друг другу. Органы бюджетного контроля исполнительной власти осуществляют свою деятельность по аналогии с федеральными финансово-контрольными органами, в основном, их полномочия связаны с проведением текущих и последующих контрольных мероприятий, необходимых для осуществления процесса управления движением бюджетных средств1. Однако они имеют отличия в организации и правовом обеспечении своей деятельности от контрольно-счетных органов, поскольку в большинстве субъектов РФ подобные органы действуют исключительно в составе регионального финансового органа (комитета или министерства финансов), тем не менее встречаются и примеры, когда орган бюджетного контроля исполнительной власти существует в виде обособленного отдельного подразделения. В частности, в Воронежской области бюджетный контроль от исполнительной власти осуществляет Департамент финансовобюджетной политики Воронежской области. В Курской области – Комитет финансов Курской области. В Магаданской области органом бюджетного контроля исполнительной власти является Контрольное управление администрации Магаданской области2. В Республике Тыва в системе исполнительной власти создана специальная региональная Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва3, которая осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере по использованию средств республиканского бюджета Республики Тыва, а также уполномоченным органом исполнительной власти Республики Тыва, на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Республики Тыва (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, сведения о которых составляют государственную тайну).

Важно отметить, что контроль в системе исполнительной власти имеет свои специфичные содержательные характеристики, когда оцениваются не только последствия контроля, но и уровень организации бюджетного учета и отчетности в регионе. Так, по словам руководителя Федерального казначейства Р.Е. Артюхина, к передовым регионам по уровню бюджетной отчетности можно отнести Республику Бурятию, Республику Карелию, Удмуртскую Республику, Алтайский, Краснодарский, Приморский края, Амурскую, Астраханскую, Тверскую, Курскую и Челябинскую области4.

Несомненно, бюджетный контроль в системе исполнительной власти имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Позитивным моментом является то, что данные органы осуществляют контроль за расходованием бюджетных средств муниципальными образованиями, получающими межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ, а также за деятельностью подведомственных финансовому органу учреждений. Органы бюджетного контроля исполнительной власти часто имеют богатый опыт работы и более проработанный (по отношению к контрольно-счетным органам) механизм осуществления контрольных мероприятий, а также значительное количество сотрудников, обладающих статусом государственных служащих и опытом работы. Минусами такого контроля является опосредованная зависимость контрольных учреждений от органов исполнительной власти субъекта РФ, которые исполняют региональный бюджет и одновременно участвуют в утверждении планов контрольных мероприятий и списка подконтрольных субъектов. Соответственно, существует возможность «непроверки» отдельных получателей бюджетных средств.

Учитывая современные условия, с уверенностью можно утверждать, что органы государственного регионального бюджетного контроля, созданные в системе законодательной власти являются более перспективными, так как в большинстве случаев не имеют указанных выше организационных проблем и обладают определенной независимостью, которая является ключевым условием для осуществления эффективного бюджетного контроля. Для реализации принципа независимости необходимо создать хотя бы минимальные условия для деятельности внешних органов финансового контроля на региональном уровне. Эти условия должны заключаться в создании организационно-правовых основ на федеральном уровне, что предполагает определение единых подходов для дальнейшего развития всех органов регионального бюджетного контроля, что сейчас частично реализовано в Федеральном законе от 07.02.2011 N 6-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»5. Данный закон принят с целью унификации контрольносчетных органов в нашей стране он призван в первую очередь унифицировать органы регионального финансового контроля, а также сделать внешние контрольно-счетные органы субъектов РФ более четко структурированными6.

В ряде субъектов РФ часто принимаются поправки в законы о бюджетном процессе, устанавливающие дополнительные процедуры и вводящие новые институты, которые не предусмотрены в БК РФ. Так, например, с 2009 г. началось проведение публичных слушаний проектов бюджетов и отчетов об их исполнении, как в субъектах РФ, так и в муниципальных образованиях. Основная цель изменений – усиление прозрачности бюджетного процесса.

Однако существует опасность, что данная «видимость демократии» может превратиться в возможность для размывания ответственности за результат законодательного процесса в бюджетной сфере. Несомненно, участвовать в экспертизе проекта бюджета должны люди, имеющие определенный уровень квалификации и обладающие специальными знаниями. Единственными структурами, способными качественно выполнить эту работу, являются именно внешние органы государственного регионального бюджетного контроля.

В системе управления субъектами РФ долгое время отсутствовала действенная система бюджетного контроля, а в ряде территорий подобная ситуация наблюдается до сих пор. Однако на современном этапе все чаще начинают возникать отношения, связанные с процессом осуществления контроля за движением бюджетных средств всех уровней бюджетной системы РФ и использованием публичного имущества7. Это требует повышения качества правового регулирования данных отношений.

Для осуществления бюджетного контроля в субъектах РФ от законодательной власти созданы специальные, действующие в обособленной форме органы бюджетного контроля – контрольно-счетные органы субъектов РФ8. В настоящее время такие органы существуют во всех 85 субъектах РФ. Изменения численности внешних органов финансового контроля на уровне субъектов РФ в последнее время прекратилось, что говорит о постепенном завершении организационной реформы внешнего бюджетного контроля субъектов РФ. Последним событием указанной реформы стало создание Контрольно-счетной палаты Республики Крым и города федерального значения Севастополь.

На современном этапе сложности в организации и деятельности внешних органов бюджетного контроля субъектов РФ возникают лишь в отдельно взятых регионах. Как правило, происходит модернизация уже существующих органов контроля, создание же новых контрольно-счетных палат происходит, как уже отмечалось, в процессе объединения субъектов РФ.

Подводя промежуточный итог, можно сделать вывод о том, что исходя из современного законодательства, контрольно-счетный орган – это постоянно действующий в организационно-обособленной форме орган, подотчетный законодательному органу субъекта РФ9, имеющий свою структуру, штат сотрудников, наделенный специальными полномочиями по проверке правильности движения бюджетных средств и использованию публичного имущества. Кроме того, контрольно-счетный орган должен быть наделен статусом юридического лица.

Для эффективного осуществления своей деятельности контрольные органы субъектов РФ должны быть независимы от получателей бюджетных средств не только административно, но и экономически10.

Отметим также, что законы субъектов РФ о контрольно-счетных органах закрепляют правовой статус сотрудников этих органов (председателя, заместителя председателя, аудиторов, инспекторов, специалистов и иных должностных лиц). На основании исследованных нормативных правовых актов можно определить, что полномочия сотрудников внешних финансово-контрольных органов в ряде субъектов РФ в новых редакциях законов уточняются, что указывает на постоянное совершенствование правового статуса работников контрольно-счетных органов.

По мнению Ю.А. Крохиной, «реализуя представленное право по детализации правового статуса должностных лиц контрольно-счетных органов, региональному законодателю следует учитывать, как требования федерального законодательства, так и сложившуюся судебную практику»11.

Например, в Ярославской области в 2002 г. председатель Контрольносчетной палаты получил право утверждать должностные инструкции своих сотрудников, издавать приказы о проведении проверок, coаcoтакжеcoпринимать участиеcoвcзаседанияхcoГосударственнойcoДумыcoЯрославскойcoобласти,coвcoработе ееcoпостоянныхcoкомиссий,coвcoсовещанияхcoиcзаседаниях,coпроводимыхcoорганами исполнительнойcoвластиcoЯрославскойcoобласти, coпоcoвопросам,coвозникающимcoв процессе coсоставления, coрассмотрения, coпринятия, coисполнения coобластного бюджета coи coбюджетов coтерриториальных coгосударственных coвнебюджетных фондов coЯрославской coобласти. coНа coмомент coпринятия coзакона coЯрославской областиco«ОcoКонтрольно-счетнойcoпалатеcoЯрославскойcoобласти»coуcoнегоcoтаких полномочийcoнеcoбыло. coВco2008coг. coв coзаконcoОмскойcoобластиco«ОcoКонтрольно-счетнойcoпалатеcoОмскойcoобласти»coбылаcoвнесенаcoпоправка,coкотораяcсодержала запретcoдляcoпредседателяcoпалатыcодновременноcзаниматьcoдолжностьcдепутата Законодательного coсобрания coОмской coобласти, coа coтакже coзаниматься coдругой оплачиваемой coдеятельностью, coкроме coпреподавательской, coнаучной coи coиной творческойcдеятельности.cТакимcобразомcможноcсказать,cчтоcдоcвступленияcв силуcoФедеральногоcзаконаco№co6-ФЗcoужеcoвcoбольшинствеcoспециальныхcзаконов субъектовcoРФco«ОcoКонтрольно-счетныхcoорганах»coбылиcoпредусмотреныcoсвои особенности coи coдаже coдолжности coаудиторов12. coАудиторы, coкак coправило, возглавлялиcoопределенныеcoнаправленияcoдеятельностиcoКонтрольно-счетных палатcсубъектовcРФ.

Нарядуcoсcoизложенным,coвcзаконахcoсубъектовcoРФcзакрепляютсяcoиcoформы осуществления co регионального co финансового co контроля13, co порядок обжалованияcoдействийcoсотрудниковcoфинансово-контрольныхcoорганов, coвиды актов,cсоставляемыхcконтрольнымиcорганами,cиcмногоеcдругое,cчтоcсвязаноcс непосредственнымcосуществлениемcфинансовогоcконтроляcвcсубъектахcРФ.

В coцелом coможно coутверждать, coчто coв coнастоящее coвремяcoв coбольшинстве субъектов coРФ coпроисходит coунификация coконтрольно-счетных coорганов субъектовcРФ,cчемуcoспособствуетcoнеcтолькоcиcнеcстолькоcсовершенствование общегосударственного co финансового co контроля, co путем co изменения федерального coзаконодательства, coно coи coповышение coкачества coправового регулированияcoбюджетногоcoконтроляcoнаcoуровнеcoсамихcoсубъектовcoРФ.coВажно также coотметить, coчто coзаконодательство coряда coсубъектов coРФ coв coобласти бюджетного co контроля co часто co существенного co опережает co развитие федеральногоcзаконодательства.

Наcoнашcoвзгляд, coанализируемыйcoФедеральныйcзаконco№co6-ФЗ, coявляется фактически coправовым coзакреплением coв coвиде coфедерального coзакона, достиженийcoужеcoимеющихсяcoвcoрегиональномcзаконодательстве. coСвоегоcoрода это coобобщение coопыта, coчто coв coбольшинстве coслучаев coимеет coположительное значение, coтакcoкакcoпозволяетcoреализоватьcoэтотcoопытcoв coдругихcoрегионахcoРФ. Однако coисследуемый coзакон coне coпо coвсем coпозициям coимперативен, coа coимеет множество coнорм, coреализация coкоторых coнапрямую coзависит coот coусмотрения органовcoвластиcoсубъектовcoРФ, coчтоcoсущественноcoснижаетcoегоcoзначениеcoдля развитияcзаконодательстваcоcрегиональномcбюджетномcконтроле.

Для co оптимизации co правового co обеспечения co государственного регионального coбюджетногоcoконтроля, coнеобходимоcoразработатьcoмодельный закон co«О coбюджетном coконтроле coв coсубъекте coРоссийской coФедерации». coВ данномcзаконеcoдолжныcoсодержатьсяcoследующиеcoэлементы: coсистемаcoорганов государственного coрегионального coбюджетного coконтроля coв coсубъекте coРФ; механизм co взаимодействия co контрольно-счетных co органов co и co органов регионального coбюджетного coконтроля coисполнительной coвласти, coа coтакже coс правоохранительными co органами co и co гражданским co обществом; co формы осуществления coбюджетного coконтроля coи coпорядок coих coреализации; coпонятие, содержание coи coпроцедуры coосуществления coконтрольно-счетными coорганами аудитаcoэффективности; coмеханизм coсоздания coконсолидированныхcoассоциаций или coсоюзов coорганов coбюджетного coконтроля coрегиона. coДанный coмодельный закон co будет co способствовать co разработке co и co принятию co законов co о государственномcбюджетномcконтролеcвcкаждомcсубъектеcРФ.