Бюджетный процесс: содержание и принципы построения

Бюджетная система государства функционирует в рамках специфической управленческой деятельности органов государственной и муниципальной власти - бюджетного процесса, под которым понимается регламентированная законодательством деятельность, которая связана с составлением, рассмотрением, утверждением проектов бюджетов, а также контролем за их исполнением, и формированием бюджетной отчетности¹.

Согласно другому определению, бюджетный процесс в экономике - это последовательность действий по формированию комплекта документов, представляющих собой план доходов и расходов с указанием ключевых источников и статей².

В юридической науке под бюджетным процессом понимается институт бюджетного права (как раздела финансового права), который регулирует данный вид бюджетной деятельности3.

Бюджет как разновидность финансово-планового акта является объектом бюджетного процесса, а правовой формой бюджета является закон (решение). То есть бюджетный процесс выражается в разработке, принятии и исполнении нормативно-правового акта о бюджете.

Продолжительность бюджетного процесса составляет более 2 лет: десять месяцев осуществляется составление, рассмотрение и утверждение бюджете; один год - исполнение бюджета; примерно полгода - составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Основными задачами бюджетного процесса являются:

• -    выявление всех возможных материальных и финансовых ресурсов, их резервов;

• -    определение доходов бюджета по видам налогов и другим платежам;

• -    установление общих и целевых расходов бюджета;

• -    согласование бюджета с программой социально-экономического развития страны;

• -    сокращение и устранение дефицита бюджета путем определения экономически оправданных источников;

• -    увеличение роли перспективного планирования бюджета;

• -    бюджетное регулирование для сбалансированности бюджетов различных уровней;

• -    осуществление контроля над доходами юридических и физических лиц при исполнении ими налоговых обязательств⁴.

Бюджетный процесс подразделяется на бюджетный процесс государства, бюджетный процесс организаций, бюджетный процесс домашних хозяйств и индивидуальных предпринимателей.

Бюджетный процесс государства имеет наиболее сложную структуру, по сравнению с другими уровнями бюджетных процессов и определяется как деятельность государственных и муниципальных органов власти и других участников по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и реализации бюджетов, их контролю, учету, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Бюджетный процесс государства в РФ имеет многоуровневое деление и весьма сложный технологический процесс реализации. В бюджетную систему РФ входят: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов страны, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, местные бюджеты (бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения)5.

Стадии бюджетного процесса реализуются последовательно в течение бюджетного периода и тесно взаимосвязаны между собой, придавая целостный характер бюджетному процессу:

• -    составление проекта закона (решения) о бюджете;

• -    рассмотрение проекта закона (решения) о бюджете, его утверждение;

• -    исполнение закона (решения) о бюджете;

• -    контроль за исполнением бюджета⁶.

Основной гарантией реализации целей и задач бюджетного процесса является точное соблюдение общих и специальных принципов во время управленческой деятельности уполномоченных органов.

Принципами организации управленческой деятельности во время осуществления бюджетного процесса являются периодичность, организационное единство всех стадий бюджетного процесса и бюджетного учета, подчиненность определенным срокам.

Основополагающими принципами являются заложенные в Бюджетном кодексе РФ принципы единства, разграничения формирования доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов различных уровней, бюджетной системы; самостоятельности и сбалансированности бюджетов, общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, а также полноты отражения бюджетных показателей, единство кассы, прозрачность (открытость) бюджетных показателей и их достоверность7.

Важнейшими принципами организации бюджетной системы выступают также такие законодательно закрепленные принципы, как принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, подведомственность, адресность и целевой характер их расходования, принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований.

В соответствии с законами РФ к принципам организации бюджетного процесса также относятся принципы периодичности; организационного единства бюджетного процесса; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, результативность и эффективность использования бюджетных средств, прозрачность (открытость) и достоверность бюджета, единство кассы, принцип подчинения определенным срокам.

Кроме закрепленных в законах принципов бюджетного процесса, А.С. Мухина называет такие основополагающие принципы бюджетного процесса, как принцип своевременности, принцип реальности, принцип качественности, принцип количественности и ясности отражения доходов и расходов, принцип контроля8.

Г. В. Цветова подразделяет принципы бюджетного процесса на общие и специальные. К общим автор относит принцип приоритета прав и свобод граждан (принцип гуманитарности), принцип учета исторических условий и приоритетов развития государства (принцип историзма), принцип федерализма и гарантированности местного самоуправления, принцип прозрачности и открытости. К специальным принципам бюджетного процесса относятся принципы, прописанные в Бюджетном кодексе РФ - это принципы результативности и эффективности использования бюджетных средств, достоверности, самостоятельности, сбалансированности, единства и прозрачности бюджета, адресности и целевого характера использования бюджетных средств9.

Рассмотрим некоторые важнейшие принципы подробнее.

Принцип гуманитарности бюджетного процесса состоит в том, что главной задачей государства является обеспечение условий благополучного и достойного существования и развития каждого гражданина.

Принцип историзма заключается в том, что цели и задачи, способы бюджетной деятельности обусловлены конкретно-историческими обстоятельствами, актуальными проблемами, потребностями, которые складываются на конкретном этапе развития государства и общества. Бюджет и финансируемые из него целевые программы очень чувствительны к историческим условиям развития страны.

Принцип федерализма и гарантированности местного самоуправления определяет основополагающее начало создания и функционирования системы публичной власти в стране, закрепленное в Конституции.

Принцип прозрачности (открытости) бюджетного процесса означает, что к информации о разработке, принятии, содержании, исполнении бюджета имеет доступ неограниченное количество субъектов, при подготовке бюджета учитывается мнение населения, заинтересованных лиц. То есть, согласно данному принципу бюджетный процесс должен быть прозрачен и доступен для контроля не только органами власти, но и общества10.

В основе такого важного принципа бюджетного процесса, как эффективность использования бюджетных средств заложен принцип экономичности, согласно которому участники бюджетного процесса должны соблюдать заданные бюджетные параметры при составлении и расходовании бюджетов, то есть исходить из необходимости достижения заданных результатов с экономией финансов или достижения максимального результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип достоверности означает, что все факторы, условия, влияющие на процесс достижения целей, должны приниматься в расчет с максимальным соответствием их прошлому, настоящему или будущему состоянию.

Принцип самостоятельности означает право и обязанность органов государственной и муниципальной власти: самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность расходования финансов, самостоятельно реализовывать бюджетный процесс, право устанавливать налоги и сборы, право самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств и т.д.11

Принцип единства бюджетного процесса выражается в том, что все стадии бюджетного процесса придают ему целостность, так как тесно взаимосвязаны, взаимообусловлены, последовательны и обязательны.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов является важнейшим в деятельности государства. Его рассматривают в двух аспектах – полнота по вертикали и горизонтали. При полноте по вертикали в бюджет обязательно и полностью входят все виды деятельности, совокупность доходов, расходов и источников финансирования бюджетного дефицита.

Полнота по горизонтали – это способы отражения всей совокупности расходов и доходов, которые распределены по видам деятельности.

При соблюдении принципа сбалансированности (равновесия) бюджета объем расходов бюджета должен точно соответствовать совокупному объему его доходов и поступлений из источников финансирования бюджетного дефицита. Равновесие является основой бездефицитности бюджета12.

Такой ключевой принцип организации и управления бюджетным процессом, как принцип адресности и целевого характера бюджетных ресурсов предполагает выделение бюджетных средств в распоряжение определенных получателей и направление их на финансирование конкретных целей.

Принцип единства кассы основан на том, что все кассовые поступления и выплаты производятся с единого счета бюджета.

Согласно принципу ежегодности бюджета закон о бюджете в форме финансового плана должен приниматься до начала планируемого года и исполняться в течение календарного года, что позволяет обеспечить прозрачность бюджетной деятельности государственных и муниципальных органов власти, осуществлять финансовый мониторинг и контроль за потоками бюджетных средств, вести точный учет различных бюджетных показателей, тенденций развития экономики, динамики производства, государственного дохода и т.д.13

Принципы построения бюджетного процесса расположены в определенной иерархической зависимости друг от друга с учетом субординации. Иерархическая связь принципов осуществляется следующим образом: один уровень принципов бюджетного процесса включен в другой в качестве его составной части, благодаря чему они взаимодействуют друг с другом. Субординация и иерархия принципов бюджетного процесса обусловлена тем, что разные принципы закреплены в нормативных актах различной юридической силы (в Конституции РФ, в федеральных законах и т.д.).

Отметим, что иерархичность и субординация принципов бюджетного процесса не означает, что необходимо предпочитать определенный принцип в ущерб другим. В иерархии принципов построения бюджетного процесса определенные принципы имеют большее значение, но они не уменьшают ценности других принципов. Нарушение одного или нескольких принципов может привести к негативным последствиям для всей бюджетной системы.

Таким образом, бюджетный процесс представляет собой управленческую деятельность по составлению, рассмотрению, утверждению проектов бюджетов, контролю их исполнения, формированию отчетности.

Все принципы построения бюджетного процесса взаимосвязаны между собой и их анализ позволяет сделать вывод о том, что именно принципы являются той основополагающей базой, на которой строится деятельность системы государственного и муниципального управления по исполнению бюджетов различных уровней, а также поддержанию эффективного функционирования всей бюджетной системы.