Бюджеты регионов: лучшие итоги десятилетия

Автор: А. Дерюгин

Журнал: Мониторинг экономической ситуации в России @monitoring-esr

Статья в выпуске: 4 (87), 2019 года.

Бесплатный доступ

В 2018 г. номинальный и реальный темпы роста доходов региональных и местных бюджетов достигли лучших значений с 2012 г. Одновременное сдерживание роста расходов позволило впервые за последние 11 лет обеспечить профицит консолидированного бюджета в размере 0,5% ВВП. Рекордным за период с 2000 г. является и число субъектов РФ, закончивших год с профицитом – 70. Это позволило существенно сократить долговую нагрузку регионов. Вместе с тем сохранение в 2019 г. аналогичных темпов роста бюджетных доходов представляется маловероятным.

Короткий адрес: https://sciup.org/170177039

IDR: 170177039

Текст научной статьи Бюджеты регионов: лучшие итоги десятилетия

ферты из бюджетов других уровней (122,4%). Относительно низкие темпы демонстрировали акцизные сборы (103,4%) и неналоговые доходы (101,6%).

Темпы роста НДФЛ, являющегося основным источником доходов региональных и местных бюджетов, в 2018 г. хотя и были ниже средней динамики бюджетных доходов, оказались лучшими за последние 6 лет – 112,4% к 2017 г.

В условиях невысокого уровня инфляции в 2018 г. все основные доход-

4(87) 2019

ные источники, за исключением акцизов и неналоговых доходов, в реальном выражении демонстрировали положительную динамику.

В региональном разрезе в целом сохранялась общая тенденция роста дифференциации бюджетной обеспеченности регионов, наметившаяся в 2017 г. Если условно разделить регионы на три группы – высокообеспеченные (12 субъектов РФ, не получавших в 2018 г. дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета, с уровнем бюджетной обеспеченности выше 1,0¹), среднеобеспеченные регионы (41 регион с уровнем бюджетной обеспеченности до предоставления дотаций в 2018 г.

Таблица 1

Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ

	Объем доходов (в номинальном выражении), млрд руб.						Прирост доходов, %
	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2014/ 2013	2015/ 2014	2016/ 2015	2017/ 2016	2018/ 2017
Доходы, всего	8 165	8 906	9 308	9 924	10 758	12 392	9,1	4,5	6,6	8,4	15,2
Налоговые и неналоговые доходы	6 589	7 177	7 625	8 289	8 986	10 222	8,9	6,2	8,7	8,4	13,8
Налоговые доходы	5 967	6 493	6 925	7 574	8 205	9 429	8,8	6,7	9,4	8,3	14,9
Налог на прибыль	1 720	1 964	2 108	2 279	2 528	3 105	14,2	7,3	8,1	10,9	22,8
НДФЛ	2 499	2 693	2 808	3 019	3 252	3 654	7,8	4,2	7,5	7,7	12,4
Акцизы	491	480	487	662	612	632	-2,4	1,4	36,0	-7,6	3,4
Налоги на совокупный доход	293	315	348	388	447	520	7,6	10,4	11,7	15,0	16,5
Налоги на имущество	901	957	1 069	1 117	1 250	1 397	6,3	11,6	4,5	11,9	11,7
Неналоговые доходы	622	685	700	715	781	794	10,1	2,3	2,2	9,2	1,6
Трансферты из других бюджетов	1 515	1 671	1 617	1 578	1 703	2 085	10,3	-3,2	-2,4	7,9	22,4
Прочие доходы	62	58	66	56	69	85	-6,6	15,2	-14,8	21,6	23,8
Объем доходов, % ВВП							Изменение относительно предыдущего года, п.п. ВВП
Доходы, всего	11,16	11,24	11,20	11,54	11,68	11,96	0,08	-0,04	0,34	0,14	0,28
Налоговые и неналоговые доходы	9,01	9,06	9,18	9,64	9,76	9,86	0,05	0,11	0,46	0,12	0,11
Налоговые доходы	8,16	8,20	8,33	8,81	8,91	9,10	0,04	0,14	0,47	0,10	0,19
Налог на прибыль	2,35	2,48	2,54	2,65	2,74	3,00	0,13	0,06	0,11	0,09	0,25
НДФЛ	3,42	3,40	3,38	3,51	3,53	3,53	-0,02	-0,02	0,13	0,02	-0,01
Акцизы	0,67	0,61	0,59	0,77	0,66	0,61	-0,07	-0,02	0,18	-0,11	-0,05
Налоги на совокупный доход	0,40	0,40	0,42	0,45	0,49	0,50	0,00	0,02	0,03	0,03	0,02
Налоги на имущество	1,23	1,21	1,29	1,30	1,36	1,35	-0,02	0,08	0,01	0,06	-0,01
Неналоговые доходы	0,85	0,86	0,84	0,83	0,85	0,77	0,01	-0,02	-0,01	0,02	-0,08
Трансферты из других бюджетов	2,07	2,11	1,95	1,83	1,85	2,01	0,04	-0,16	-0,11	0,01	0,16
Прочие доходы	0,08	0,07	0,08	0,07	0,07	0,08	-0,01	0,01	-0,01	0,01	0,01

Источник: Федеральное казначейство, расчеты автора.

в пределах 0,6–1,0) и низкообеспеченные (32 региона с уровнем бюджетной обеспеченности до предоставления выравнивающих дотаций в 2018 г. менее 0,6), то можно отметить опережающие темпы роста доходов более обеспеченных регионов. Предоставление межбюджетных трансфертов в значительной степени нивелировало эту дифференциацию. Однако сохранение тенденции роста дифференциации в доходах в долгосрочной перспективе приведет к обострению регионального неравенства и необходимости дальнейшей централизации финансовых ресурсов для их последующего перераспределения между регионами. Это негативно отразится на финансовой самостоятельности субъектов и стимулах к экономическому развитию территорий.

4(87) 2019

В 2018 г. доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ выросли во всех 85 регионах. Лишь в Республике Марий Эл и Республике Мордовия темпы роста доходов оказались ниже уровня инфляции. Наилучшую динамику роста доходов в 2018 г. продемонстрировали Тюменская область (143,5%1), Ханты-Мансийский автономный округ (141,7%), Республика Хакасия (139,8%), Республика Карелия (132,3%) и Астраханская область (127,8%).

Расходы

Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2018 г. выросли несколько меньше – на 9,9%. Хотя расходы существенно превышали уровень инфляции, они оказались недостаточными для роста в долях ВВП: это соотношение снизилось с 11,74% в 2017 г. до 11,47% в 2018 г. ( табл. 2, рис. 1 ).

Можно выделить две основные причины отставания темпов роста бюджетных расходов от доходов. Первая – с начала 2018 г. до сентября включительно рост расходов к аналогичному периоду 2017 г. не сильно отставал от роста бюджетных доходов. Скачок в темпах роста доходов произошел именно в IV квартале, когда доходы регионов выросли (к IV кварталу 2017 г.) на 23,4%. Регионы не успели потратить дополнительные доходы, поступившие уже в конце года. Кроме того, дополнительные доходы вполне рационально было бы приберечь для мероприятий, связанных с выполнением майского указа 2018 г.

Вторая причина – ограничительные меры, предпринимаемые Минфином России по стимулированию региональных властей к проведению жесткой бюджетной политики.

Структура расходов бюджетов регионов по сравнению с 2017 г. не претерпела существенных изменений. Можно отметить сокращение на 0,1 п.п. ВВП расходов в сфере экономики, из которых 0,07 п.п. ВВП – снижение расходов по подразделу «транспорт». Среди других изменений можно

4(87) 2019

Таблица 2

Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ

	% к итогу		% ВВП		Изменение
	% к итогу		% ВВП		в номинальном выражении, %	в п.п. ВВП
	2017	2018	2017	2018	в номинальном выражении, %	в п.п. ВВП
Общегосударственные вопросы	6,1	6,3	0,71	0,72	14,05	0,01
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	1,1	1,2	0,13	0,13	19,14	0,01
Национальная экономика, в том числе:	21,2	20,8	2,48	2,38	7,87	-0,10
сельское хозяйство и рыболовство	2,5	2,3	0,29	0,26	1,01	-0,03
транспорт	5,2	4,7	0,61	0,54	-0,07	-0,07
дорожное хозяйство (дорожные фонды)	8,8	8,9	1,03	1,02	11,12	-0,01
прочие вопросы в области национальной экономики	4,7	4,9	0,55	0,56	14,19	0,01
Жилищно-коммунальное хозяйство	10,4	10,2	1,22	1,17	7,60	-0,05
Охрана окружающей среды	0,3	0,3	0,03	0,04	48,65	0,01
Образование, в том числе:	24,9	25,4	2,92	2,91	12,10	-0,01
дошкольное образование	6,7	7,1	0,78	0,81	16,53	0,03
общее образование	12,2	12,2	1,43	1,40	10,34	-0,03
среднее профессиональное образование	1,9	1,9	0,22	0,21	9,35	-0,01
прочие вопросы в области образования	4,2	4,2	0,49	0,49	11,41	0,00
Культура, кинематография	3,8	3,7	0,45	0,43	7,56	-0,02
Здравоохранение	7,8	8,0	0,92	0,92	12,22	0,00
Социальная политика	20,4	20,3	2,40	2,33	9,40	-0,07
Физическая культура и спорт	2,3	2,4	0,28	0,27	11,47	0,00
Средства массовой информации	0,4	0,4	0,05	0,05	9,12	0,00
Обслуживание государственного и муниципального долга	1,2	0,9	0,15	0,11	-16,83	-0,04
Расходы, всего	100,0	100,0	11,74	11,47	9,92	-0,27

Источник: Федеральное казначейство, расчеты автора.

выделить продолжающееся уменьшение расходов на обслуживание государственного и муниципального долга, доля которых впервые с 2013 г. сократилась до уровня менее 1% от общих расходов консолидированных бюджетов регионов. Немного снизились расходы на общее образование (-0,03 п.п. ВВП). Небольшой рост демонстрировали лишь расходы по разделам «Общегосударственные вопросы» (0,01 п.п. ВВП 2017 г.), «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (0,007 п.п. ВВП), «Охрана окружающей среды» (0,01 п.п. ВВП), а также расходы на дошкольное образование (0,03 п.п. ВВП).

Таблица 3

Количество субъектов РФ, исполнивших консолидированный бюджет с дефицитом и профицитом

	Количество субъектов РФ, исполнивших консолидированный бюджет
	с дефицитом	с профицитом
2000	26	63
2001	42	47
2002	25	64
2003	27	62
2004	46	43
2005	54	33
2006	33	54
2007	36	50
2008	45	39
2009	62	21
2010	63	20
2011	57	26
2012	67	16
2013	77	6
2014	74	11
2015	76	9
2016	56	29
2017	47	38
2018	15	70

Источник: Федеральное казначейство, расчеты автора.

Сбалансированность бюджетов и государственный долг

Рост доходов, а также сдерживание расходов позволили регионам не только впервые за последние 11 лет закончить год без дефицита, но и обеспечить профицит в размере 0,5% ВВП, что является максимальным значением за последние 12 лет. Рекордным с 2000 г. является и число субъектов Российской Федерации, закончивших год с профицитом консолидированного бюджета: 70 (табл. 3).

Профицит бюджетов большинства регионов позитивно сказался на динамике их государственного долга. Его размер по итогам 2018 г. сократился с 2,31 до 2,21 трлн руб. По отношению к доходам он уменьшился с 30,5 до 25,3%, что примерно соответствует уровню 2011 г.

Впервые с 2006 г. темпы роста номинального государственного долга оказались меньше 100% не только в высоко- и среднеобеспеченных реги-

4(87) 2019

онах, но в низкообеспеченных. Их государственный долг до 2018 г. всегда только рос, несмотря на более жесткие законодательные ограничения в отношении многих регионов из этой группы ( рис. 2 ).

В результате отношение государственного долга низкообеспеченных регионов к доходам к концу 2018 г. достигло минимального уровня за период с 2013 г., составив 49,8%, что существенно сократило их долговую нагрузку (рис. 3).

170%

160%

150%

140%

130%

120%

110%

100%

90%

80%

^^^^^Высокообеспеченные регионы (13)

^^^^еНизкообеспеченные регионы (31)

Все субъекты РФ

Среднеобеспеченные регионы (41)

Рис. 2. Темпы роста государственного долга субъектов РФ с различным уровнем бюджетной обеспеченности, % к предыдущему году

Источник: рассчитано автором по данным Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства.

Сократилось и число регионов с высоким уровнем государственного долга. На 1 января 2019 г. осталось только два субъекта РФ, отношение государственного долга к доходам бюджета которых превышало 100% – Костромская область (115,2%) и Республика Мордовия (236,9%). К концу 2017 г. таких регионов было 7.

Структура государственного долга регионов за год изменилась несущественно: в ней по-прежнему преобладают бюджетные кредиты, доля

■ Все субъекты РФ ^^^^нВысокообеспеченные регионы (13)

^^^■^Среднеобеспеченные регионы (41) ^^^^^Низкообеспеченные регионы (31)

Рис. 3. Динамика долговой нагрузки субъектов РФ с различным уровнем бюджетной обеспеченности, % к налоговым и неналоговым доходам

которых к концу 2018 г. составила 42,6%, снизившись по отношению к концу 2017 г. на 1 п.п. (рис. 4). Доля государственных ценных бумаг за год, напротив, выросла на 1,3 п.п., достигнув уровня 25,0%. Ценные бумаги стали единственным долговым инструментом регионов, объем которого за год вырос в номинальном выражении. Доля кредитов кредитных организаций осталась на уровне 28,8%.

В целом 2018 г. можно назвать лучшим для региональных и местных бюджетов за последнее десятилетие: высокие темпы роста доходов при сдерживании расходов позволили большинству регионов закончить год с профицитом бюджета. Были существенно сокращены долговая нагрузка и расходы на обслуживание государственного долга. Можно ли ожидать аналогичных результатов по итогам 2019 г.? Скорее всего нет, и причины стоит искать в характере основных источников роста доходной базы.

4(87) 2019

■ Бюджетные кредиты ■ Кредиты от кредитных организаций ■ Ценные бумаги

■ Государственные и муниципальные гарантии

Рис. 4. Структура государственного долга субъектов РФ, %

Источник: рассчитано по данным Министерства финансов Российской Федерации.

Основными источниками доходов регионов являются налог на прибыль, НДФЛ и трансферты из федерального бюджета, в сумме составившие в 2018 г. 71,4% общего объема доходов. База налога на прибыль организаций в немалой степени росла под влиянием роста цен на нефть.

По итогам первых двух месяцев 2019 г. они не только не демонстрируют подобного роста, но и находятся на уровне ниже среднего для минувшего года. Более низкие цены на нефть будут тормозить рост базы налога на прибыль. Что касается налога на доходы физических лиц, то 2018 г. был последним годом, когда темпы роста заработной платы существенной части работников бюджетной сферы во исполнение майских указов 2012 г. превышали темпы роста средней заработной платы в экономике. Поэтому в 2019 г. бюджетный сектор перестанет быть двигателем роста фонда оплаты труда в экономике. Темпы роста межбюджетных трансфертов регионам из федерального бюджета в 2019 г. также будут снижаться: в соответствии с законом о федеральном бюджете в текущем году они составят 107,9% против 122,4% в 2018 г.

Таким образом, после I квартала 2019 г., в течение которого в поступлениях налога на прибыль организаций будут учитываться результаты экономической деятельности за 2018 г., можно ожидать замедления темпов роста доходов консолидированных бюджетов регионов. ж

4(87) 2019

Статья научная