Бюрократия в транзиторных обществах

Классическое представление о бюрократической модели государственного управления, как о профессиональной системе администрирования, было сформулировано М. Вебером. Данная модель управления предполагает наличие следующих основных свойств:

• -    иерархии – каждый чиновник имеет четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству;

• -    последовательности – должность является основным видом деятельности, дающим жалованье и перспективу регулярного повышения по службе;

• -    безличности – работа производится в соответствии с правилами, которые исключают произвол или фаворитизм, а обо всех действиях дается письменный отчет;

• -    специальные знания – чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации [1].

Обладая ярко выраженной целевой рациональностью – всеохватывающей направленностью на решение поставленных задач, бюрократическая модель управления значительно превосходила по эффективности все предшествующие формы публичного администрирования и в течение длительного времени воспринималась в качестве безусловного эталона для организации систем государственного управления.

Однако в настоящее время, несмотря на все достоинства и историческое значение, классическая бюрократическая модель государственного управления обоснованно не считается наивысшим олицетворением эффективности. Опыт показал, что такие административные системы подвержены многочисленным дисфункциям – заорганизованность, волокита, расточительность, социальное отчуждение, размывание ответственности и пр., получившим обобщенное определение в термине «бюрократизм». Р. Мертон писал по этому поводу, что в подобным образом организованных административных системах приверженность правилам зачастую превращается в самоцель, а формализм, проявляющийся в результате строгого и не подлежащего обсуждению соблюдения процедур, прогрессирует вплоть до положения, когда первичная необходимость соответствовать правилам становиться помехой для достижения целей организации [2, с. 328–329].

Важно подчеркнуть, что приведенное выше представление и о бюрократии и о присущих ей дисфункциях во многом носит идеально-типический характер. Параметры бюрократии, связанные с особенностями занимаемых ею позиций и эффективностью исполнения приписываемых функций, значительно варьируются в различных обществах, будучи детерминированными общей моделью социально-политического устройства. Особенно справедливо данное суждение по отношению к обществам, осуществляющим переход от авторитарных к демократическим системам правления, где позитивные свойства бюрократии в наибольшей степени размыты, а дисфункции, напротив – максимизированы.

В теоретическом плане закономерности влияния трансформационных процессов на место и роль бюрократического аппарата выявил С. Эйзенштадт, обозначивший три модели взаимодействия политиков и бюрократов в условиях традиционного, переходного и современного обществ:

• –    традиционная модель характеризуется бесправием чиновника перед политической властью; отсутствием корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого;

• –    транзиторная модель характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование носит семейственный характер, государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал;

• –    модернизационная модель характеризуется правовой и социальной защищенностью госслужащих, их автономной от политической власти организацией, развитостью корпоративного духа; независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству, демократическим контролем «снизу» [3, c. 46–47].

Представленная типология, устанавливая связь между общими социальными изменениями и формой политико-административных отношений, четко обозначает особенности положения бюрократии в переходных обществах. В условиях, когда старые авторитарные механизмы политического руководства разрушены, а новые, демократические либо еще не созданы, либо обладают низкой эффективностью, чиновничество превращается в мощную группу интересов, противостоящую как политическому классу, так и гражданскому обществу, целью которой является использование присвоенных должностных позиций для расширения социальнополитического влияния и максимизации извлечения административной ренты.

Сущность вопроса заключается в том, что обусловленное крушением авторитарного режима размывание силовых механизмов политического управления административными структурами способствует утверждению транзиторной модели взаимодействия политиков и чиновников, с преимущественной ориентацией бюрократии не на директивы верховной власти или потребности общества, а на свои собственные интересы. В результате в условиях пореформенной слабости государственных и общественных институтов бюрократический аппарат превращается из инструмента для реализации правительственной политики в самостоятельного субъекта социальных отношений, конгломерат институциональных групп интересов, приватизирующий отдельные структуры и функции системы государственного управления.

Интересы бюрократии как корпоративной группы, нацеленной на извлечение ренты, в корне противоречат интересам общества. В основе данного противоречия лежит то обстоятельство, что бюрократия, выступая в качестве конгломерата групп интересов, не просто присваивает себе лишнюю долю общественного пирога, но, добиваясь административной ренты, дезорганизует процессы государственного управления, что приводит к непропорционально большой потере общественных ресурсов.

В этом смысле коррупция не только перераспределяет, но и уничтожает ресурсы. Данное положение объясняется тем, что основой для получения административной ренты является институциональная неопределенность, позволяющая чиновнику произвольно трактовать законодательные нормы, выборочно их применять, покровительствовать одним и притеснять других, принимать волюнтаристские решения и т.д. Подобная неопределенность, расстраивая нормальный порядок государственного управления и внося сумятицу в жизнь общества, серьезно затрудняет экономическую деятельность, принося тем самым издержки, многократно превышающие суммы коррупционных отчислений. Однако чиновники, движимые стремлением к административной ренте, не смотря на то, что данная модель отношений приводит к колоссальным потерям для общества, склонны продуцировать указанную институциональную неопределенность как основу для коррупционной деятельности. И бюрократия, представляя собой группу с ярко выраженными корпоративными предпочтениями, не заинтересована в нормализации процессов государственного управления, так как подобное развитие событий подрывает возможности извлечения коррупционных доходов.

В силу всего вышесказанного подобное рентоориентированное поведение противопоставило бюрократию как политическому руководству страны, так и всему обществу. Прежде всего, коррумпированный, преследующий узкокорпоративные интересы, а, как следствие, неэффективный административный аппарат не способен действенно проводить в жизнь решения госу- дарственной власти. Сила политического руководства определяется не только широтой полномочий по принятию решений, но и способностью добиваться реализации данных решений, что представляется весьма проблематичным при отсутствии эффективной бюрократии. Кроме того, обусловленная коррупцией и неэффективностью несостоятельность административного аппарата в обеспечении населения элементарным набором публичных услуг подрывает политическую власть, способствуя дестабилизации существующего режима.

Таким образом, первоочередной задачей осуществляющих демократический переход стран является преодоление дисфункций бюрократического аппарата. Создание действенной системы политического и общественного контроля над бюрократией. Проведение широкомасштабных и всеохватывающих административных реформ, направленных на построение профессионального и эффективного бюрократического аппарата.

Методология данных реформ хорошо разработана [4, 5, 6 и др.], основываясь как на классических веберианских принципах рационального управления (иерархия, последовательность, безличность, специальные знания), так и на новейших подходах, связанных с коммерциализацией публичного сектора (новый государственный менеджмент) и действенным участием граждан в процессах выработки и реализации государственной политики (концепция общественно-политического правления, сетевая теория). Практика свидетельствует, что такие реформы приводят к повышению эффективности публичного управления и заметно расширяют функциональные способности государства.

Вместе с тем важно подчеркнуть, что речь в подобных реформах по существу идет о создании нового бюрократического аппарата. Частичные изменения и карательные меры по отношению к существующей бюрократии не могут дать позитивного результата. Для транзитор-ных обществ жизненно необходимо утверждение новой парадигмы организации государственного аппарата. Преобразование всей институциональной системы публичного управления на основе принципов прозрачности, правовой определенности, рыночной конкуренции, всесторонней регламентации административных процессов и личной заинтересованности чиновников в результатах своего труда.

Ссылки:

• 1.    Битэм Д. Бюрократия // Социологический журнал. 1997. № 4. С. 165–185.

• 2.    Мертон Р. Бюрократическая структура и личность // Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. М., 2006. С. 323–337.

• 3.    Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1999.

• 4.    Osborn D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York: Plume, 1993.

• 5.    Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2003.

• 6.    Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. М., 2001.