Борьба с коррупцией: потенциал некоммерческих организаций (по материалам эмпирического исследования в г. Нижнекамске)

Вопреки устоявшемуся мнению, что власть в современной России не проявляет интереса к сотрудничеству с институтами гражданского общества и физическими лицами [1, с. 281], в последнее время мы все чаще видим, что в решении наиболее острых общественных проблем весомой силой выступают некоммерческие организации (НКО), государственное финансирование которых постоянно увеличивается. Так, на поддержку «третьего сектора» из бюджета РФ в 2012 г. было выделено 4,7 млрд руб. (из них 1 млрд руб. – на гранты Президента РФ). В 2013 г. сумма поддержки увеличилась: в федеральный бюджет было заложено 8,285 млрд руб. (из них 2,37 млрд руб. – на президентские гранты) [2]. Соответственно увеличивается ожидание государства и общества относительно форм, сфер и качества услуг неприбыльного сектора.

Сегодня роль и место НКО в жизни страны оценивается неоднозначно. В научной литературе можно встретить следующие определения «третьего сектора»: институт-медиатор [3, с. 5], «страж» гражданского общества, «симулякр», социальный агент государства [4, с. 17], новые общественные движения [5] и т.п. Сами НКО, являясь институтом гражданского общества и выполняя разнообразные миссии (от помощи животным до защиты глобальных прав человека), основной своей целью видят служение народу, а функция социального контроля выходит для многих из них на первый план.

В механизме противодействия коррупции важное место занимает право. Будучи, с одной стороны, «жертвой» коррупционных извращений, оно в то же время выступает мощным средством противодействия [3, с. 5]. На данный момент антикоррупционное законодательство находится на втором этапе своего развития. Если на первом этапе делался упор на внесение изменений и присоединение России к антикоррупционным международным соглашениям и предполагалось, что это обеспечит переход от декларативных норм к действенным правовым способам противодействия коррупции [7, с. 17], то на втором (современном) этапе поставлена задача определиться с механизмами антикоррупционной борьбы, постоянно проводить комплексные мероприятия не только политико-юридического, но и социально-экономического и воспитательного характера, активнее привлекать государственные структуры, бизнес и гражданское сообщество, применять «определенные механизмы социального контроля» [6], учитывать региональные и местные (локусные) особенности. Решить эту задачу должны помочь НКО.

Подчеркивая особую роль НКО в борьбе с коррупцией, отметим, что признание «третьего сектора» действенной общественной силой, способной противостоять этому пороку, нашло свое отражение в Конвенции ООН против коррупции, где, в частности, отмечается: «Каждое Государство-участник принимает надлежащие меры, в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз» [7].

Национальное законодательство, как федерального, так и регионального уровня, в качестве одного из основных принципов противодействия коррупции так же закрепляет «сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами» [8]. Например, в Республике Татарстан среди основных способов борьбы с коррупцией отмечается необходимость участия в противодействии коррупции гражданского общества. При этом под взаимодействием подразумевается непосредственное или опосредованное воздействие различных субъектов противодействия коррупции, в том числе органов местного самоуправления и институтов гражданского общества друг на друга и социальную среду для достижения общей цели ‒ снижения уровня коррупции в системе социального управления [9, с. 6].

Говоря о существующей законодательной базе, можно отметить, что на первом этапе борьбы с коррупцией был создан комплекс нормативно-правовых документов, регулирующих вопросы, касающиеся контроля за расходами лиц, замещающих определенные должности, их супругов и несовершеннолетних детей [10]; прозрачный механизм оплаты труда руководителей государственных (муниципальных) учреждений [11]; закреплена обязанность государственных и муниципальных служащих сообщать о полученных ими подарках [12]; разработан правовой механизм проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов НПА [12] и т.д. Однако право, являясь наиболее действенным антикоррупционным средством, все-таки не может решить всех проблем. Наша страна по-прежнему находится в зоне высоких коррупционных рисков. Так, в соответствии с «Индексом восприятия коррупции» за 2013 г. Россия вышла на 127 место в мире (набрав 28 баллов), оказавшись рядом с такими странами, как Азербайджан, Мадагаскар, Гамбия, Ливан, Мали, Никарагуа, Пакистан и Коморские острова [13]. А в 2014 г. получила 27 баллов и заняла 136 место, поделив его с Нигерией, Ливаном, Кыргызстаном, Ираном и Камеруном [14]. В числе причин такого положения эксперты отмечают непрозрачность больших проектов, замедление (или прекращение) международного антикоррупционного сотрудничества, позицию государства, опасно близко подошедшего к черте, за которой стремление обезопасить российских граждан от иностранного влияния через некоммерческие организации превращается в охоту на ведьм, и др. [14]. Таким образом, неудовлетворительное состояние многих общественных явлений происходит не от того, что по данным вопросам отсутствует законодательство, эффективно регулирующее и регламентирующее эти вопросы. Проблема в неисполнении существующих законов [15, с. 180]. К сожалению, негативную роль здесь играет правовой менталитет, формировавшийся у россиян в 1990-е гг. «Именно тогда широко распространились проявления правового нигилизма и правового идеализма как в среде "обывателей", так и в среде государственных служащих, в том числе представителей правоохранительных органов. Хотя подобные практики существовали и ранее, но они являлись лишь исключением и не влияли на характер правовой реальности. Тогда же именно незаконодательные практики стали определяющим фактором» [16, с. 17].

Сегодня в стране выстраивается система противодействия коррупции, которая предполагает непосредственное взаимодействие государства и гражданского общества. Одним из элементов этой системы является возможность совместного принятия управленческих решений [3, c. 13] и двухсторонний контроль за их исполнением. Возникает вопрос: какие институты гражданского общества способны взять на себя решение этих задач? Ответ очевиден (его мы видим на примере работы «третьего сектора» Москвы и Санкт-Петербурга) ‒ это некоммерческие организации. Однако как обстоят дела в небольших городах?

Исследование «третьего сектора» в городах Республики Татарстан показало, что, например, большинство нижнекамских НКО не ставит перед собой задачи какого-либо участия в политике или влияния на власть, видя в ней только своего «донора» (часто в обмен на лояльность) [17]. И связано это прежде всего со слабостью самого сектора [18]. Однако взаимодействие между властью и НКО все-таки существует и осуществляется в различных формах. Так, на вопрос «В каких формах Ваша организация осуществляла свои действия?» ответы распределились следующим образом: «организация общественных слушаний по проблемам» ‒ 8%; «участие в депутатских и общественных слушаниях» ‒ 8%; « участие представителей организации в комиссиях и советах органов власти, рабочих группах » ‒ 12%; «публичное обращение к депутатам и представителям исполнительных органов власти по проблемам на собраниях и сходах» ‒ 6%; «проведение пикетов, митингов, шествий, демонстраций» ‒ 4%; «инициирование и проведение собраний, сходов граждан» ‒ 2%; «издание и распространение информационных материалов, брошюр, газет, листовок, плакатов, социальной рекламы» ‒ 2%; « отдельные публикации в СМИ по проблемам » ‒ 12%; «проведение независимого анализа по отдельной проблеме, впоследствии предложенного общественности и властям» ‒ 6%; «регулярный независимый анализ проблемных процессов» ‒ 2%; «предложение властям проектов нормативно-правовых актов, программ в рамках народной правотворческой инициативы» - 2%; « независимый мониторинг реализации актуальных решений властей, выявление факторов нарушений » - 4%; «использование и инициирование результатов социологических исследований, выявляющих общественное мнение и интересы избирателей, для влияния на решение проблем властью» ‒ 4%; «письма депутатам и представителям исполнительной власти с обращениями» ‒ 6%; «сбор подписей под обращениями к депутатам и представителям исполнительной власти» ‒ 2%; «обращение к международной общественности, международным организациям» ‒ 2%; «пропаганда деятельности организации» ‒ 10%; «никакие формы не используются» ‒ 8%.

Из представленных ответов видно, что наиболее распространенными формами участия являются работа представителей НКО в комиссиях и советах органов власти, рабочих группах и отдельные публикации в СМИ по проблемам. КПД (коэффициент полезного действия) таких взаимодействий пока не высок, что видно из ответов на следующие вопросы:

• -    «Удалось ли Вашей организации добиться в итоге поставленных целей: влияния на решения органов власти по обсуждаемой проблеме?» «В целом да» ответили – 6%; «скорее да, чем нет» ‒ 38%; «скорее нет, чем да» ‒ 31%; «совершенно не удалось» ‒ 0%; «эту цель не преследовали» ‒ 13%; «затрудняюсь ответить» ‒ 12%.

• -    «Удалось ли Вашей организации добиться обеспечения открытости и прозрачности власти ? » ответы распределились следующим образом: «в целом да» - 6%; «скорее да, чем нет» ‒ 0%; «скорее нет, чем да» ‒ 25%; «совершенно не удалось» ‒ 0%; «эту цель не преследовали» ‒ 69%.

• -    «Удалось ли организации добиться вовлечения общественности в непосредственную реализацию решений власти?» «в целом да» ответили – 6%; «скорее да, чем нет» ‒ 6%; «скорее нет, чем да» ‒ 38%; «совершенно не удалось» ‒ 0%; «эту цель не преследовали» ‒ 31%; «затрудняюсь ответить» ‒ 19%.

Мы видим, что наибольших успехов НКО добились в сфере влияния на решения органов власти (44%). Практически не удалось вовлечь общественность в процесс реализации решений власти (12%) и совсем незначительно удалось повлиять на повышение открытости и прозрачности власти (6%).

Распределение вариантов ответа «эту цель не преследовали» и «затрудняюсь ответить» на все три вопроса соответственно 13%, 69%, 31% и 12%, 0%, 19% говорят о нежелании выхода из зоны комфорта или незнании (неинформированности) некоммерческих организаций о своих возможностях влиять на органы власти.

Результаты исследования нижнекамских НКО показали, что «третий сектор» города находится на стадии формирования и неустойчивого развития, но имеет серьезный потенциал в плане взаимодействия с властью, в том числе и в антикоррупционной сфере.

На данный момент в России уже создана правовая база для борьбы с коррупцией. Со стороны власти заявлено о наличии политической воли в искоренении этого недуга. Слово остается за различными институтами гражданского общества, прежде всего за НКО. Именно поэтому, для успешной борьбы с коррупционными рисками сегодня требуется объединение усилий государства и «третьего сектора», а в качестве механизма решения коррупционных проблем необходимо использовать политико-правовой, социально-экономический и просветительско-пропагандистский потенциал государства.